EU har ingen kompetence til at bestemme, hvem der skal være statsborgere i medlemsstaterne og dermed unionsborgere. Men alligevel skal nationale regler om fortabelse af statsborgerskab overholde EU-retten.
Af advokatfuldmægtig Tuğba Öztunç Bache og advokat Rass Holdgaard, begge Kammeradvokaten
EU har ingen kompetence til at bestemme, hvem der skal være statsborgere i medlemsstaterne og dermed unionsborgere. Men alligevel skal nationale regler om fortabelse af statsborgerskab overholde EU-retten. Det betyder, forklarer Domstolen i en ny dom, at det skal være objektivt begrundet og proportionalt, når medlemsstaterne fratager EU-borgere deres statsborgerskab, hvis de samtidig mister unionsborgerskabet.
EU’s medlemsstater har altid været særligt på vagt over for indgreb i deres ret til selv at bestemme, hvem der skal være deres statsborgere. Det er ikke så overraskende. Med statsborgerskab definerer en stat sit folk. Ifølge Den Internationale Domstols berømte Nottebohm-dom fra 1955 er statsborgerskabet ”en retlig forbindelse, der bygger på en faktisk social samhørighed og en reel eksistentiel, interesse- og følelsesmæssig tilknytning, og som indebærer gensidige rettigheder og pligter”.
Unionsborgerskabets natur
Maastricht-traktaten fra 1992 indførte oven på statsborgerskabet et nyt unionsborgerskab (nu EUF-traktatens artikel 20) . Unionsborgerskabets retlige og politiske betydning var og er fortsat meget omdiskuteret. Også i Danmark var denne nye retlige figur kontroversiel. Da vi – efter to folketingsafstemninger – tiltrådte Maastricht-traktaten, skete det som bekendt med fire forbehold, hvoraf det ene angik netop det nye unionsborgerskab. Af Edinburgh-afgørelsen fremgår om unionsborgerskabet, at det ”ikke på nogen måde træder i stedet for nationalt statsborgerskab. Spørgsmålet om, hvorvidt en person besidder statsborgerskab i en medlemsstat, afgøres udelukkende efter vedkommende medlemsstats egen lovgivning”. Forud for Danmarks tiltrædelse undersøgte Justitsministeriet det nye unionsborgerskabs statsretlige betydning. Af Justitsministeriets redegørelse fremgår, at ”ifølge grundlovens § 44, stk. 1, kan ingen udlænding få indfødsret (statsborgerskab) uden ved lov. Bestemmelsen berøres ikke af traktatens bestemmelser om unionsborgerskab, idet spørgsmålet om, hvorvidt en person har statsborgerskab i en medlemsstat, afgøres efter den pågældende medlemsstats egen lov”.
EU-Domstolen har de seneste to årtier i en række domme præciseret og udviklet de unionsborgerskabsrettigheder, som blev indført med Maastricht-traktaten. I denne praksis har Domstolen bekræftet det, der fremgår af Edinburgh-afgørelsen og Justitsministeriets notat: Unionsborgerskabet erstatter ikke det nationale statsborgerskab, og Unionen har ikke kompetence til at bestemme, hvilke personer der skal være statsborgere i en medlemsstat. Men, som vi skal se nedenfor, har Domstolen samtidig i nogle skelsættende domme fastslået, at unionsborgerskabsrettighederne skal respekteres, når medlemsstaterne laver regler og træffer afgørelser om fortabelse af statsborgerskab.
Michelettis italienske statsborgerskab uden betydning
Allerede før unionsborgerskabet blev indført, blev Domstolen anmodet om at forholde sig til en situation, hvor en medlemsstat ikke tog hensyn til en persons statsborgerskab i en anden medlemsstat. Micheletti havde både italiensk og argentinsk statsborgerskab. Han anmodede Spanien om opholdstilladelse med henblik på at etablere sig som tandlæge. Spansk ret bestemte imidlertid, at når man har dobbelt statsborgerskab, så var det kun statsborgerskabet i det land, man opholdt sig i, som var afgørende. Så da Micheletti opholdt sig i Argentina, kunne han ikke støtte ret på sit italienske statsborgerskab, når han anmodede om opholdstilladelse og ville etablere tandlægepraksis i Spanien. Her måtte EU-retten naturligvis gribe ind: Domstolen fastslog i sin dom fra 1992 (sag C-369/90), at det er rigtigt, at fastlæggelse af kriterierne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab efter folkeretten hører under medlemsstaternes kompetence. Men en medlemsstat må ikke begrænse virkningerne af en anden medlemsstats tildeling af statsborgerskab ved at kræve yderligere betingelser for at anerkende dette statsborgerskab som grundlag for at udøve EU-rettigheder. Domstolen fandt af disse grunde, at den spanske regel var i strid med EU’s regler om retten til fri etablering.
Rottmanns ”Catch-22”
Umiddelbart efter Micheletti-dommen kom unionsborgerskabet, men det var først 18 år senere – i Rottmann-dommen (sag C-135/08) fra 2010 – at Domstolen fik første anledning til at forklare, hvad de nye unionsborgerskabsrettigheder betyder for medlemsstaternes regler om fortabelse af statsborgerskab. Sagen er noget speciel. Rottmann var oprindeligt østrigsk statsborger. Han var flyttet til Tyskland og havde ansøgt om og fået tildelt statsborgerskab i Tyskland. I den forbindelse mistede han sit østrigske statsborgerskab. Senere viste det sig, at han i forbindelse med statsborgerskabsansøgningen i Tyskland havde undladt at oplyse de tyske myndigheder om en verserende straffesag mod ham i Østrig. Derfor besluttede de tyske myndigheder at fratage ham hans tyske statsborgerskab. Problemet var imidlertid, at det var usikkert, om Rottmann bagefter kunne få sit tidligere østrigske statsborgerskab tilbage, eller om han helt ville miste ethvert statsborgerskab i et EU-land og dermed sit unionsborgerskab.
En lang række medlemsstater deltog i sagen og afgav indlæg, der understregede, at det er dem, der har enekompetencen til at definere betingelserne for at erhverve og fortabe statsborgerskab. Der blev blandt andet henvist til Edinburgh-afgørelsen, og Tyskland gjorde gældende, at da Rottmann jo var tysk statsborger bosiddende i Tyskland, så var det et rent tysk anliggende uden et grænseoverskridende element. Domstolen slog imidlertid fast, at selv om medlemsstaterne rigtig nok har denne kompetence, så skal de overholde EU-retten, når de udøver den. ”Det er klart”, som Domstolen sagde uden yderligere uddybning, at en situation som Rottmanns – hvor man risikerer at miste alle sine unionsborgerskabsrettigheder, fordi man får fjernet sit tyske statsborgerskab, efter, at man tidligere har mistet sit østrigske – ”efter sin natur og sine konsekvenser er omfattet af EU-retten”. Domstolen fastslog derefter, at det principielt var lovligt at tilbagekalde et statsborgerskab som følge af svig, men at beslutningen om tilbagekaldelse skulle overholde proportionalitetsprincippet. Domstolen gav herefter nogle korte anvisninger på til, hvad medlemsstaterne skulle inddrage i den proportionalitetsvurdering.
Efter Rottmann-dommen var der navnlig to spørgsmål, som var ubesvarede: For det første var Rottmanns situation speciel, og det var uklart, om unionsborgerskabsrettighederne altid kan påberåbes, når en statsborger i en medlemsstat mister sit unionsborgerskab, eller om det kræver, at statsborgeren har udøvet sin ret til fri bevægelighed. Normalt kan man jo kun påberåbe sig EU-rettens grundrettigheder (fri bevægelighedsrettighederne, unionsborgerskabsrettighederne m.v.), når der ikke er tale om såkaldte rent interne situationer i en medlemsstat. Rottmann havde på den ene side bevæget sig mellem to medlemsstater og risikerede at blive fanget mellem disse to medlemsstaters statsborgerskabsregler. Derfor kunne man sige, at hans situation ikke var et rent internt tysk anliggende. På den anden side kunne Domstolens bombastiske udtalelser forstås sådan, at hver gang medlemsstaterne tager unionsborgerskabet fra en person, så er situationen ”efter sin natur og sine konsekvenser” omfattet af EU-retten. Det andet uafklarede spørgsmål efter Rottmann var, hvad der præcist ligger i kravet om, at fortabelse af statsborgerskab skal være lovligt og proportionalt. Hvordan skal medlemsstaterne i praksis lave denne proportionalitetsvurdering?
Disse spørgsmål gav EU-Domstolens Store Afdeling svar på i Tjebbes-dommen, der blev afsagt i marts i år. Men kort inden den dom kom, skulle vores egen Højesteret tage stilling til, om en konkret anvendelse af de danske regler om automatisk fortabelse af statsborgerskab var i strid med EU-retten.
De danske fortabelsesregler under lup
Det følger af indfødsretslovens § 8, stk. 1, at hvis man er født i udlandet og aldrig har opholdt sig i Danmark, så mister man som udgangspunkt automatisk (ex lege) sin indfødsret, når man fylder 22 år – medmindre man bliver statsløs. A, der var født i et tredjeland, havde bedt de danske myndigheder om en bekræftelse på, at han ikke automatisk havde mistet sit statsborgerskab. Da han imidlertid ikke kunne dokumentere, at han havde opholdt sig i Danmark, og da han ikke havde ansøgt om en dispensation, inden han fyldte 22 år, meddelte Udlændinge- og Integrationsministeriet ham, at han havde mistet sit danske statsborgerskab. Dermed mistede han også sit unionsborgerskab, og det mente A var i strid med hans unionsborgerskabsrettigheder. A var født og havde boet hele sit liv i et tredjeland og havde ikke gjort brug af nogen fri bevægelighedsrettigheder inden for EU. Derfor var det tvivlsomt, om han overhovedet kunne påberåbe sig sine unionsborgerskabsrettigheder. Højesteret var bekendt med, at Tjebbes-sagen verserede ved EU-Domstolen, og at Domstolen i den dom kunne give svar på netop dette spørgsmål. Højesteret undlod derfor at tage udtrykkelig stilling til, om A’s situation var omfattet af EU-retten. Højesteret fandt, at der ikke var grundlag for at tilsidesætte de danske udlændingemyndigheders afgørelse om fortabelse af A’s danske statsborgerskab og bemærkede, at dette resultat ikke var i strid med EU-retten, selv ”hvis den foreliggende situation måtte være omfattet heraf”. Højesteret kunne med andre ord lade det stå åbent, om EU-retten overhovedet fandt anvendelse, fordi Højesteret var overbevist om, at det under alle omstændigheder ikke var uproportionalt, at A mistede sit statsborgerskab og dermed sit unionsborgerskab.
Tjebbes’ manglende tilknytning
En måned senere kom så Tjebbes-dommen (sag C-221/17) fra EU-Domstolens Store Afdeling. Sagen angik lovligheden af en nederlandsk regel, hvorefter man som udgangspunkt automatisk fortaber sit nederlandske statsborgerskab, hvis man har statsborgerskab i et tredjeland, og hvis man ikke har haft bopæl i Nederlandene i 10 år. Som indfødsretslovens § 8 er denne regel begrundet i, at man skal have en reel tilknytning til og samhørighed med sit land, hvis man skal forblive statsborger. Sagsøgerne Tjebbes, Koopman, Saleh Abady og Duboux havde både statsborgerskab i et tredjeland (hhv. Canada, Schweiz og Iran) og i Nederlandene. De havde i mere end 10 år opholdt sig uden for Nederlandene og havde indgivet ansøgning om fornyelse af deres nederlandske pas på ambassaderne i de lande, hvor de opholdt sig. Den nederlandske udenrigsminister afviste deres anmodning og traf afgørelser om, at de havde fortabt deres nederlandske statsborgerskab. Der var ikke mange tegn på, at de fire havde gjort brug af deres fri bevægelighed inden for EU.
Domstolen gjorde det først klart, at det er uden betydning, om sagsøgerne konkret havde gjort brug af deres fri bevægelighed inden for EU. Uanset hvad er en fortabelse af statsborgerskab, som medfører fortabelse af unionsborgerskab, ”efter sin natur og sine konsekvenser omfattet af EU-retten”. Dernæst fastslog Domstolen, at det er lovligt at have nationale regler om fortabelse af statsborgerskab, der – som de nederlandske – sikrer et solidaritets- og loyalitetsbånd mellem medlemsstaterne og borgerne. Den 10- årsperiode, som de nederlandske regler havde, var principielt egnet til at varetage dette hensyn. Som det tredje siger Domstolen, at når medlemsstaterne fratager statsborgerskabet og dermed unionsborgerskabet, skal de relevante myndigheder og retsinstanser i medlemslandene undersøge, om fortabelsen overholder proportionalitetsprincippet ”for så vidt angår virkningerne heraf for den berørte persons situation og i givet fald for den pågældendes familiemedlemmer”. Det kræver ifølge Domstolen, at fortabelse ex lege af statsborgerskab skal kunne underkastes en individuel prøvelse i medfør af national lovgivning. Domstolen slutter med at minde om, at denne prøvelse af proportionaliteten ikke handler om rent hypotetiske konsekvenser, og at den navnlig omfatter en vurdering af, om EU-charterrettighederne, for eksempel artikel 7 (respekt for privatliv og familieliv) og 24 (børns rettigheder), er overholdt.
Hvor står vi nu?
Efter Tjebbes-dommen står det klart, at unionsborgerskabsrettighederne kan påberåbes af enhver, der fortaber et nationalt statsborgerskab, når det samtidig medfører fortabelse af unionsborgerskabet. Det spørgsmål, som Højesteret i februar i år lod stå åbent, er nu afgjort: EU-retten finder altid anvendelse på en sådan situation. Man kan kun fortabe sit statsborgerskab og samtidig sit unionsborgerskab, hvis dette er objektivt begrundet og proportionalt. Det gælder, uanset om man har boet hele sit liv uden for EU og aldrig har udøvet eller påtænker at udøve nogen EU-rettigheder. Har man det, vil det dog nok være mindre indgribende at miste sine unionsborgerskabsrettigheder, og dette kan få betydning for proportionalitetsvurderingen. Efter Tjebbes og Rottmann står det også klart, at Domstolen grundlæggende er lydhør over for medlemsstaternes regler om fortabelse af statsborgerskab, som sikrer reel tilknytning og opretholdelse af samhørigheds- og loyalitetsbånd. Sådanne regler er principielt lovlige, og kravet om proportionalitet handler nok navnlig om at sikre, at medlemsstaterne ikke konkret krænker unionsborgernes grundlæggende EU-rettigheder, som er sikret i charteret.
Tuğba Öztunç Bache
Advokatfuldmægtig i Kammeradvokatens team for EU og Markedsregulering. Rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole i sager om EU-retlige emner.
Rass Holdgaard
Advokat, ph.d., partner i Kammeradvokatens team for EU og Markedsregulering. Rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole og EU-Domstolen om en bred vifte af EU-retlige emner.