Af Thomas Elholm, professor i strafferet ved Københavns Universitet

Efter en lidt træg start i midten af 1990’erne har det strafferetlige EU-samarbejde oplevet en bemærkelsesværdig opblomstring. I løbet af de første to årtier af det 21. århundrede har området været præget af mere lovgivningsaktivitet end de fleste andre EU-retsområder. I kombination med blandt andet EU-domstolens sans for at hjælpe retsudviklingen på vej mod en stadig snævrere og mere integreret Union er der skabt en markant retsudvikling.

Retsudviklingen har i begyndelsen været præget af et politisk ønske om at give EU større indflydelse og hjælpe de nationale myndigheder til en bedre efterforskning og retsforfølgning på tværs af landegrænserne. Også en række retsakter om fælles definitioner af kriminalitet og strafferammer har præget udviklingen. De senere år – efter at Danmarks retsforbehold er blevet aktiveret, og Danmark dermed er undtaget fra denne del af udviklingen – er der blevet sat mere fokus på sigtedes og tiltaltes rettigheder i grænseoverskridende sager. De mange nye regler og den markante udvikling har medført et hav af juridiske problemstillinger for både lovgivere og retsanvendere i landene. Det har fået visse strafferetsforskere til at advare mod de risici, som en (for) hurtig retsudvikling indebærer: ”Running before we can walk?”, spørger Emily Smith i en artikel fra 2013.

Fra løb til skridttempo

Det rumænske EU-formandskab har i foråret 2019 taget initiativ til indsamling af oplysninger om medlemslandenes ønsker for det fremtidige EU-samarbejde om strafferetten. 19 lande har besvaret et spørgeskema (dog ikke Danmark) og konklusionen lyder: Der er generelt konsensus blandt landene om, at EU’s lovgivende organer skal udvise tilbageholdenhed med at fastsætte minimumsregler om definitioner af lovovertrædelser og sanktioner. I det hele taget anser landene det for unødvendigt med yderligere overstatsliggørelse af strafferetten på nuværende tidspunkt.

Hvis denne opfattelse slår igennem, må det karakteriseres som en ny udvikling i det strafferetlige EU-samarbejde. Det skal dog straks påpeges, at den genfundne tilbageholdenhed hovedsagelig gælder for den materielle strafferet, altså vedrørende definitioner af lovovertrædelser og minimumsregler for sanktioner og strafferammer. Denne nye tendens har man allerede kunnet spore en rum tid, for eksempel fik EU-landene forpurret EU-Kommissionens forslag om minimumsstraffe for EU-svig. Sådanne relativt høje minimumsstraffe ville da også være vanskelige at forene med dansk strafferetstradition (og det bemærkes, at området for EU-svig ikke er omfattet af forbeholdet). Den genfundne tilbageholdenhed gælder dog ikke alle områder inden for EU-strafferetssamarbejdet.

Det er også vigtigt at nævne, at der allerede for seks, syv år siden skete et vist skifte fra fokus på ny EU-lovgivning til fokus på implementering af lovgivningen i medlemslandene. Der er derfor ikke kommet helt så mange nye EU-retsakter vedrørende den materielle strafferet de senere år. Konklusionerne fra det rumænske formandskab peger på, at landene ønsker at fortsætte med det fokus, men landene ønsker dog længere tid til at implementere de nye ændringer. Samlet set skal tempoet altså ned.

Mere national suverænitet

På strafferettens område har der altid været en modsætning mellem EU-institutionerne og medlemslandene. Strafferetten opfattes som et retsområde, der er nært forbundet med staternes suverænitet: Uden kompetence til at straffe de retsundergivne, ingen (ordentlig) statsdannelse. Desuden hører strafferetten nært sammen med et lands kultur, tradition og med retsfølelsen. Det er derfor ikke uden grund, at bestræbelser på at harmonisere strafferetten ved indførelse af EU-minimumsregler for definition af lovovertrædelser og sanktioner, har stødt på modstand.

Den tilbageholdenhed, som konklusionerne fra det rumænske formandskab formidler, falder sammen med andre, lignende tendenser inden for EU. En række partier på den yderste højrefløj, herunder Rassamblement Nationale i Frankrig, Lega i Italien, Alternative für Deutschland og Dansk Folkeparti, har indgået en alliance om fremtidigt samarbejde i EU-parlamentet under overskriften ”Mod et Europa af sund fornuft”. En del af den sunde fornuft drejer sig om en vis tilbageholdenhed med EU-integrationsvenlige tiltag og bevarelse af nationalstaternes suverænitet. Samlet set gik denne gruppe markant frem ved det nyligt overståede Europa-Parlamentsvalg, og alliancen er den 4. største gruppe i Parlamentet. Om det er symptom på stigende national suverænitetsfølelse, og om det får betydning for strafferetsudviklingen, henstår det at se.

Fortsat fokus på visse områder

Landene har i spørgeskemaundersøgelsen givet udtryk for, at der kan være særlige områder, som det vil være relevant at udvikle mere de kommende år, herunder om nødvendigt ved minimumsregler for kriminalisering og sanktioner.

Det gælder for eksempel områder vedrørende miljøkriminalitet, identitetstyveri, valgsvindel og kriminalitet relateret til ulovlig migration. På disse områder kan man derfor forvente mere EU-lovgivning i fremtiden.

EU-retsakterne vil i al væsentlighed basere sig på de dele af traktatgrundlaget, som er omfattet af det danske retsforbehold. Danmark vil derfor ikke deltage i vedtagelsen af reglerne og ikke være bundet retsudviklingen. Omvendt viser tilkendegivelserne fra de øvrige EU-lande noget om, hvad Danmark kan forvente, hvis retsforbeholdet skulle blive opgivet.

Fortsat vægt på gensidig anerkendelse

Et andet markant fokusområde, som fortsat være højt prioriteret, vedrører den såkaldt gensidige anerkendelse. Gensidig anerkendelse går groft sagt ud på, at myndigheder i ét land skal anerkende afgørelser fra andre EU-landes myndigheder, som var det deres egne. Dette princip om gensidig anerkendelse kaldes for en hjørnesten i EU-samarbejdet. Princippet gælder både inden for det civilretlige og det strafferetlige EU-samarbejde. På strafferettens område indebærer det blandt andet, at for eksempel Danmark skal anerkende en arrestordre fra andre EU-lande og udlevere personer til retsforfølgning i disse lande uden at foretage en prøvelse af bevisgrundlaget. Gensidig anerkendelse hænger nært sammen med et andet princip i EU-retten, nemlig princippet om gensidig tillid. EU-retten stiller i dag krav om, at de retsanvendende myndigheder i et EU-land generelt har tillid til, at andre lande og deres myndigheder lever op til krav om retsstatslighed og grundlæggende menneskerettigheder i deres forvaltning af strafferetsplejen og straffuldbyrdelsen.

De senere år er principperne om gensidig anerkendelse og tillid stødt på forhindringer. EU-systemet har måttet anerkende, at der ikke er grund til en ubetinget og automatisk tillid til alle landes systemer, selv om alle lande i princippet skal leve op til for eksempel kravene i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Navnlig er fængselsforholdene i visse lande så kritisable, at de ikke automatisk giver grundlag for en ubetinget tillid til, at de overholder EMRK. I en central dom (Aranyosi-dommen) har EU-domstolen fastslået, at de nationale domstole ikke må udlevere på baggrund af en europæisk arrestordre, hvis der er en objektiv, dokumenteret og reel risiko for nedværdigende eller umenneskelig behandling i det andet EU-land, for eksempel på grund af fængselsforholdene i landet.

Af den omtalte spørgeskemaundersøgelse fra det rumænske formandskab fremgår, at EU-landene fortsat anser gensidig anerkendelse og gensidig tillid for en grundsten i EU-samarbejdet. Det er også den danske regerings holdning, herunder at principperne alene bør tilsidesættes under helt særlige omstændigheder. I modsat fald svækkes ikke alene det praktiske samarbejde om udlevering, men hele grundlaget for det strafferetlige samarbejde bringes i fare, hedder det i et dansk notat om regeringens holdning.

Det rumænske EU-formandskab ser muligheder for at forbedre reglerne om gensidig anerkendelse og især for at undervise, rådgive og udveksle information, som styrker både gensidig anerkendelse og tillid. Også en øget anvendelse af Eurojust (EU-samarbejde mellem landenes anklagemyndigheder) og European Judicial Network skal bidrage til den gensidige anerkendelse og tillid. Det bliver der sandsynligvis god brug for i et fremtidigt EU, som i stigende grad synes præget af national suverænitetstrang.