Af Ulrik Røhl, Ph.d.-stipendiat, KOMBIT A/S og Aalborg Universitet

Peter Istrup påbegyndte i Advokaten nummer 4 / 2019 en vigtig diskussion af konsekvenserne for retssikkerheden af øget brug af automatiseret sagsbehandling i den offentlige sektor. I denne artikel fortsættes diskussionen, og baseret på en aktuel interview-undersøgelse af praksis blandt danske myndigheder udpeges der særlige områder, hvor digitalisering og automatiseret sagsbehandling ser ud til både at kunne styrke og svække borgernes retssikkerhed.

Emnet er blandt andet aktuelt fordi Folketingets partier i januar 2018 indgik en aftale om ’digitaliseringsklar lovgivning’, som har fået relativ stor opmærksomhed og er interessant, fordi den opsætter en markant ambition om ”…at nye regler er lette at forstå og omsætte til sikre og brugervenlige digitale løsninger”, herunder at lovgivningen skal ”muliggøre automatisk sagsbehandling”.

Man skal dog være varsom med at overfortolke konsekvenserne af aftalen.

For det første indeholder aftalen også en række ambitioner og hensigtserklæringer om eksempelvis at ”objektive regler kun skal anvendes, når det giver mening, og der ikke er behov for et fagprofessionelt skøn”.

For det andet skal vi huske, at dem der skal efterleve aftalen i praksis, er embedsfolk i den statslige centraladministration, hvor en række, modsatrettede interesser og stærke traditioner kan komme på tværs af aftalens principper. Endelig er udbredelsen af automatisk sagsbehandling startet lang tidligere, og har for eksempel på skatteområdet rødder tilbage til 1970’erne, og vil formodentlig – aftale eller ej – øges i fremtiden som følge af den generelle samfunds- og teknologiudvikling.

Grænser for automatiseret sagsbehandling

Det er oplagt at spørge, hvorvidt der eksisterer en grænse for fuldt automatiseret sagsbehandling i offentlige myndigheder?

Spørgsmålet kan besvares på to måder: Tager vi udgangspunkt i eksisterende retsregler, er svaret naturligvis klart ja på en lang række områder, blandt andet fordi der i meget eksisterende lovgivning stilles krav om et (fagprofessionelt) skøn.

Men tager vi udgangspunkt i Folketingets ambition om at anvende automatiseret sagsbehandling, er det i højere grad relevant at fokusere på værdierne bag retssikkerhed mv. I dette tilfælde er svaret på spørgsmålet helt sikkert fortsat ja. Til gengæld bliver det vanskeligt præcist at sige, hvor grænsen bør gå – samtidig med at vi kan forudsige, at den hensigtsmæssige grænse formodentlig vil flytte sig i fremtiden i takt med samfundsudviklingen.

Der er for det første en række særlig følsomme fagområder, hvor der er behov for et menneskeligt skøn. Det hænger typisk sammen med, at sagsbehandlingen er af en særlig kompliceret form, hvor mange, modsatrettede hensyn skal afvejes, eller at afgørelserne potentielt er af særlig indgribende natur over for den pågældende borger (eller virksomhed).

For det andet bør der efter min vurdering gælde en særlig fleksibilitet over for særlig udsatte grupper, som kan forventes at have vanskeligt ved at tilpasse sig IT-systemernes eksplicitte kategoriseringer af sagsoplysninger mv. Behovet for denne særlige fleksibilitet kan både komme til udtryk – som det findes i dag – via en mulighed for at blive undtaget for digital selvbetjening, men bør også komme til udtryk i den enkelte myndigheds tilrettelæggelse af den automatiske sagsbehandling.

Vi bør altså lægge ’automat-reaktionerne’ til side i forbindelse med digitaliseringen af den offentlige forvaltning, og ikke alene tænke i eksisterende retsregler: Vi bør genoptage den historiske værdi-diskussion af for eksempel skillelinjerne mellem borger og stat, og af afvejningen mellem effektivitet og retssikkerhed. Den diskussion har i en historisk atypisk periode stort set været på pause siden slutpunktet for velfærdsstatens ’storhedstid’ i 1980’erne, men mulighederne for at automatisere sagsbehandlingen gør på ny diskussionen aktuel.

Automatisering er hverken ”ven” eller ”fjende” af retssikkerhed

Og hvorfor så det? Jo, det er fordi erfaringerne med automatiseret sagsbehandling – ikke overraskende – er mere komplicerede end som så.

Indledningsvist er det værd at være opmærksom på, at den danske offentlige sektor ikke – trods en omfattende digitalisering set i forhold til resten af verden – anvender fuldautomatiseret sagsbehandling i voldsomt stort omfang. Der findes ikke en autoritativ opgørelse men baseret på den nævnte undersøgelse af erfaringerne hos danske myndigheder, er der formodentlig 15-20 myndigheder, som træffer fuldautomatiserede afgørelser i forvaltningsretlig forstand. Og ingen af disse afgørelser træffes på baggrund af kunstig intelligens eller lignende, men er baseret på regelbaserede såkaldte ’beslutningstræer’ med fuld, teknisk klarhed over afgørelses-grundlaget. Til gengæld er delvist automatiske afgørelser, hvor dele af sagsbehandlingen foregår automatisk, vidt udbredt, og sker endda i få tilfælde på baggrund af indledende brug af kunstig intelligens.

Med udgangspunkt i interview-undersøgelsen er det tydeligt, at flere af de retssikkerhedsmæssige spørgsmål, som vi kan forestille os i relation til fuldautomatiseret sagsbehandling, allerede indtræffer i forbindelse med delvist automatisk sagsbehandling. Desuden er mange af spørgsmålene faktisk en fortsættelse af traditionelle spørgsmål fra en mere papirbaseret forvaltning. I praksis er det derfor sjældent et spørgsmål om automatiseret sagsbehandling er en absolut ”ven” eller ”fjende” af retssikkerhed: Det viser sig, at tilrettelæggelsen af sagsbehandlingen og brugen af teknologi åbner for forskellige potentialer og risici for borgerens retssikkerhed, som kan variere fra myndighed til myndighed, og fra fagområde til fagområde.

Tre emner kan fremhæves for at illustrere, hvordan automatisering indeholder både potentialer og risici.

Nye forståelser af korrekthed

 Det er en grundlæggende retssikkerhedsmæssig værdi, at afgørelser skal være korrekte, men erfaringerne med automatiseret sagsbehandling giver ikke desto mindre anledning til at overveje, hvornår en afgørelse er korrekt.

For det første er der spørgsmålet om de data (oplysninger), som anvendes som grundlag for automatiseringen: I hvilket omfang underminerer mangelfulde data eller data præget af såkaldt ’bias’ korrektheden? Og i hvilket omfang styrker den eksplicitte kategorisering af sagsoplysningerne, som ligger bag fuldautomatiseret sagsbehandling, klarheden over afgørelsens grundlag hos myndighed og borger, hvorved korrektheden styrkes?

For det andet er der spørgsmålet om, hvad en korrekt afgørelse nærmere er: Kan vi som samfund acceptere, at der på nogle områder træffes afgørelser baseret på matematiske sandsynligheder i et it-system? Påvirker sådanne afgørelser borgerens retssikkerhed negativt, selv om der kan argumenteres for, at sagsbehandlere på egen hånd udøver tilsvarende ’sandsynligheds-skøn’ blot mindre systematisk?

’Rutinisering’ af skøn – og tilliden til afgørelser

Det er relativt velkendt inden for organisationsteori, at anvendelse af tjeklister, interne procedurer mv. i bureaukratiske organisationer kan medvirke til at fortrænge det fagprofessionelle skøn.

Erfaringerne fra danske myndigheder, som anvender automatiseret sagsbehandling tyder på, at dette også kan ske i forbindelse med både delvis og fuldautomatiseret sagsbehandling, hvor it-systemet enten selv træffer afgørelsen eller understøtter sagsbehandlerens afgørelse. Sagsbehandleren kan derfor over tid udvikle en uforholdsmæssig stor tillid til it-systemets forslag, som kan føre til at skøn de facto sættes under regel.

Dette er naturligvis bekymrende retssikkerhedsmæssigt idet det blandt andet kan bidrage til at skabe mistillid til afgørelsen. Omvendt betyder automatiseringen samtidig, at rummet for det man kan kalde fejlplacerede skøn – det vil sige udøvelse af skøn, hvor der faktisk gælder entydige regler – samtidig indsnævres. Dette vurderer flere myndigheder som positivt for ensartetheden i sagsbehandlingen og dermed også retssikkerheden.

Indsigt og fremmedgørelse

Flere myndigheder peger på, at anvendelsen af avanceret, fuldautomatisk sagsbehandling, hvor borgeres kontakt med den offentlige myndighed alene sker via standardiserede meddelelser og teknologiske hjælpemidler kan medføre en reduceret indsigt i det grundlag, som myndigheden træffer afgørelsen på. For eksempel er der forskel på aktivt at udfylde en kompliceret selvangivelse og at modtage en ’færdigberegnet’ selvangivelse automatisk, som mange kender det fra personskatteområdet.

Med den reducerede indsigt svækkes borgerens forståelse for afgørelsen, herunder muligheden for på egen hånd at vurdere afgørelsens korrekthed. Omvendt opleves det, at automatiseringen giver større mulighed for at mindre ressourcestærke grupper via status-oplysninger, grafik mv. har bedre mulighed for at følge med i, og blive oplyst om sagsbehandlingen. Automatiseret sagsbehandling kan derfor på samme tid medføre både øget indsigt og fremmedgørelse.

Som denne artikel forhåbentlig illustrerer, er der i forbindelse med automatiseret sagsbehandling og digitaliseringen af den offentlige forvaltning behov for, at vi som samfund diskuterer værdierne bag retssikkerhed, forvaltningsret mv. på et nuanceret grundlag og ikke blot forholder os til de gældende regler. Det er en diskussion, som både læsere af Advokaten og resten af samfundet bør interessere sig for i de kommende år.

Den omtalte undersøgelse er baseret på 43 kvalitative interviews med beslutningstagere og praktikere, som arbejder med automatiseret sagsbehandling i og omkring den offentlige sektor. Undersøgelsen indgår i forfatterens igangværende ph.d.-projekt: Management, Organisation and Good Administrative Behaviour in the Age of Digital Government.