”En virksomhed kan tvinges til at åbne døren, udtale sig og udlevere materiale til en hvilken som helst myndighed”.
Debat om offentlige myndigheders adgang til kontrolbesøg i virksomheder uden en retskendelse.
Temaet er skrevet af Tine Østergård
Myndigheder har fri adgang til tvangsindgreb
Offentlige myndigheder har blankofuldmagt til at foretage kontrolbesøg hos virksomheder, mener Christian Bergqvist og Michael Gøtze, forskere ved Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet, som opfordrer til debat om retssikkerhedsloven.
Offentlige myndigheder har for let adgang til kontrolbesøg i virksomheder uden en retskendelse. Der er derfor plads til forbedring, når det gælder virksomheders retssikkerhed.
Det mener Christian Bergqvist og Michael Gøtze, forskere ved Københavns Universitet, som påpeger, at retssikkerhedsloven bør strammes op og præciseres. Loven regulerer, hvornår offentlige myndigheder kan foretage tvangsindgreb, især i form af kontrolbesøg, uden for strafferetsplejen.
- I praksis er loven uklar, og den giver ikke virksomheder og myndigheder nogen præcise rammer for, hvornår tvangsindgreb kan foretages, siger Christian Bergqvist.
Retssikkerhedsloven trådte i kraft 1. januar 2005. Formålet var blandt andet at begrænse antallet af bemyndigelser, der gav offentlige myndigheder adgang til private boliger og virksomheder samt at skabe en klarere regulering af de kontrolbesøg, som blev gennemført. Ingen af målene er realiseret. Ifølge Justitsministeriets egen redegørelse er antallet af bemyndigelser i lovgivningen vokset.
Det er dog uklart, præcis hvor mange bemyndigelser der eksisterer. Christian Bergqvists og Michael Gøtzes forskning peger på, at der findes cirka 250 bemyndigelser, men det fremgår ikke altid, hvornår en bemyndigelse gælder og hvilket indgreb, den åbner for. Derudover er det kun 137 af bemyndigelserne, der henviser til bistand hos politiet og derfor kan gennemtvinges, hvis virksomhederne ikke frivilligt åbner døren.
- Det er i sig selv et problem, at der er kommet flere bemyndigelser, når Folketinget udtrykkeligt har ønsket en opbremsning. Det er også et problem, at det ofte ikke fremgår, hvornår bemyndigelserne kan bruges. I stedet er det ofte op til hver enkelt myndighed at lave en skønsmæssig vurdering af, om tvangsindgrebet skal foretages, siger Michael Gøtze, som mener, at der mangler effektive instrumenter til at efterprøve myndighedernes skøn.
Uklar rollefordeling
Myndighederne må ikke foretage kontrolbesøg, hvis der er mistanke om et lovbrud, der kan medføre straf. Her skal politiet rykke ud på baggrund af en retskendelse, blandt andet for at sikre de mistænkte visse minimumsrettigheder, eksempelvis retten til ikke at udtale sig. Men sådan fungerer det ikke i praksis, fortæller Christian Bergqvist og Michael Gøtze.
I flere tilfælde rykker myndighederne ud på baggrund af en egentlig mistanke om lovbrud.
Det fik en 17-årig gymnasieelev fra Hvidovre at mærke i 2012, hvor Fødevarestyrelsen inspicerede hans værelse i forældrenes lejlighed efter at have set en annonce i Den Blå Avis om salg af træningspulver. Ifølge eget udsagn havde han blot forsøgt at videresælge noget kosttilskud, som han ikke kunne lide smagen af. Sagen endte med en regning på 25.000 kroner til den 17-årige, hvoraf de 20.000 kroner var en bøde for manglende registrering som fødevarevirksomhed. Fødevarestyrelsen havde oven i købet tilkaldt politiet for at få adgang, fordi den 17-årige og hans forældre var overrasket over at få besøg.
- Det er et eksempel på, at myndighederne leger politi, siger de to forskere.
Den mistænkte er i praksis tvunget til at udtale sig, hvis en myndighed foretager kontrolbesøget. Samtidig kan myndighederne indsamle dokumenter, som politiet efterfølgende må bruge i sin efterforskning. Dokumenter, som politiet ellers skulle bruge en retskendelse til at indhente.
Christian Bergqvist og Michael Gøtze peger på, at retssikkerhedsloven mudrer rollefordelingen mellem myndigheder og politi. I § 9 står der, at såfremt der er mistanke om en strafbar lovovertrædelse, kan et tvangsindgreb kun gennemføres efter reglerne i retsplejeloven om strafferetsplejen.
- Den beskyttelse holder dog ikke længere end til § 9, stk. 2. Her står, at kontrolundersøgelser kan gennemføres uanset mistanke, hvis det ikke sker med henblik på at fastlægge en straf. Det mest påfaldende er dog, at bestemmelsen ikke udelukker, at politiet efterfølgende må fastlægge en straf på baggrund af de beviser, myndigheden indsamler.
I en konkret sag fik en virksomhed uanmeldt besøg af SKAT, som havde bevis for, at virksomheden havde vandflasker med eget logo, men uden pantmærke, hvilket er strafbart. Her afgjorde landsretten, at SKAT var berettiget til at foretage kontrolbesøget på trods af beviser – nemlig en flaske med logo, men uden pantmærke, fundet i en flaskeautomat. Det var altså op til myndigheden selv at vurdere, om kontrollen var nødvendig.
- Sagen kan virke banal, men den viser tydeligt, at en virksomhed kan tvinges til at åbne døren, udtale sig og udlevere materiale til en hvilken som helst myndighed, som vurderer, at det er nødvendigt at foretage kontrollen. Pyt med at besøget burde være foretaget af politiet med en retskendelse, og pyt med at politiet efterfølgende kan bruge de udtalelser og dokumenter, som SKAT har indsamlet.
Ifølge de to forskere kar det være hensigtsmæssigt for politiet at overlade visse opgaver til myndighederne, fordi ressortmyndighederne har større forstand på eksempelvis fødevaresikkerhed, socialt bedrageri eller fiskekvoter.
- Det retfærdiggør dog ikke, at myndighederne laver politiarbejde. Det vil være et klart fremskridt, hvis retssikkerhedsloven tydeligere markerer, hvornår myndighederne kan foretage tvangsindgreb.
Myndigheder bruger hinandens hjemler
Myndighederne kan slå sig sammen og potentielt bruge hinandens bemyndigelser under et kontrolbesøg.
Det kan – som et tænkt eksempel – være Fødevarestyrelsen, der har bemyndigelse til at undersøge hygiejnen på et slagteri og tager skattemyndighederne med ind i virksomheden. Skattemyndighederne bruger Fødevarestyrelsens bemyndigelse til at åbne døren til slagteriet til at udspørge medarbejderne om sort arbejde.
- Noget tyder dog på, at myndighederne er klar over, at det ikke er lovligt at bruge hinandens bemyndigelser, for kommunerne har efter sigende standset deres deltagelse i sådanne totalkontroller.
Ifølge Christian Bergqvist og Michael Gøtze er myndighederne generelt opmærksomme på ikke at skabe unødvendige konflikter, og de går på nogle områder længere end påkrævet. Fødevarestyrelsen er eksempelvis god til at varsle besøg og registrere klager – også selvom det sidste faktisk ikke er et krav i retssikkerhedsloven. Andre myndigheder arbejder med forskellige former for røde, gule og grønne virksomheder, hvor de sidste kun sjældent får besøg.
- Vores undersøgelse viser, at en del myndigheder lever op til loven, selvom de ikke er bekendt med dens ordlyd. Opfyldelsen sker per refleks.
- Når det er sagt, så er der desværre også nogle myndigheder, som synes at gå længere, end loven tillader, og desværre slipper af sted med det.
Ingen klageretssikkerhed
Retssikkerhedsloven lægger op til, at de fleste kontrolbesøg skal varsles, men sådan er det ikke i praksis. Knap 80 procent af de gennemførte kontrolbesøg er uvarslede, fortæller de to forskere, som mener, at virksomhederne mangler klagemuligheder.
- Det er indgribende at få kontrolbesøg og ikke efterfølgende kunne klage over myndighedernes anvendelse af retssikkerhedsloven. Ombudsmanden har eksempelvis ikke tradition for at gå ind i sagerne. På den måde adskiller loven sig markant fra blandt andet forvaltningsloven og offentlighedsloven, som har et fintmasket net af kontrolmekanismer, for eksempel administrative klageorganer, ombudsmandskontrol og domstolskontrol, siger Christian Bergqvist.
Dermed har virksomhederne stort set ingen klageretssikkerhed.
Christian Bergqvist og Michael Gøtze opfordrer til en debat om offentlige myndigheders adgang til tvangsindgreb i virksomheder.
- 13 år efter at Retssikkerhedsloven trådte i kraft, er den stadig uklar. Det er påfaldende, at loven ikke bliver opdateret. Vi har fået midler fra Justitsministeriets Forskningspulje til vores forskningsprojekt, og samtidig har regeringen nedsat en arbejdsgruppe under Justitsministeriet, som er kommet med sine anbefalinger til en forenkling af loven, siger de to forskere og fortsætter:
- Alligevel står loven i stampe. Normalt udvikler juraen sig, men det gør den ikke her.
Christian Bergqvist og Michael Gøtze
Henholdsvis lektor, ph.d. og professor, ph.d. ved Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet.
Har i samarbejde med Kasper Ullerup Bach forsket i retssikkerhedsloven og tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. Forskningsprojektet blev finansieret af Justitsministeriets Forskningspulje og offentliggjort i august 2017.
De har løbende publiceret artikler om emnet, blandt andet ”Offentlige myndigheders dyneløfteri”, Børsen 23. juli 2018 og ”Prøvelse af lovligheden af myndigheders kontrolundersøgelser i et retssikkerhedsmæssigt perspektiv”, Juristen nr. 5, 2016.
Konkurrencestyrelsen vandt i Højesteret
Højesteret frifandt i 2008 Konkurrencestyrelsen i en sag, hvor Telia krævede erstatning for et kontrolbesøg, som foregik på en anden adresse end den, der fremgik af retskendelsen.
Konkurrencestyrelsen foretog i 2001 et kontrolbesøg hos Telia og koncernforbundne selskaber på baggrund af en retskendelse. Kontrolbesøget foregik imidlertid på en anden adresse end den, der fremgik af retskendelsen, fordi styrelsen undervejs blev opmærksom på, at de aktiviteter, som de interesserede sig for, foregik i et datterselskab fra en nærliggende adresse.
Telia protesterede over kontrolbesøget og lagde efterfølgende sag an.
- Vi mente ikke, at retskendelsen gjaldt begge adresser. Derfor lagde vi sag an med påstand om, at kontrolbesøget var ulovligt, siger Telias daværende advokat og juridiske direktør, Jens Ottosen-Støtt.
Telia tabte sagen i Højesteret, som slog fast, at Konkurrencestyrelsen kunne foretage kontrolundersøgelser, hvis de skønnede, at det var påkrævet for at indhente de fornødne oplysninger. Ifølge retten var Konkurrencestyrelsen berettiget til at foretage kontrolundersøgelse på begge adresser, selvom dommerkendelsen var udstedt til en bestemt adresse.
- Sagen viser, at Konkurrencestyrelsen har fri adgang til at foretage kontrolundersøgelser, uanset om der er formelle fejl i retskendelsen, siger Jens Ottosen-Støtt.
Ingen retssikkerhed
Ifølge Jens Ottosen-Støtt har virksomheder ingen retssikkerhed, når det handler om kontrolbesøg. Konkurrencestyrelsen kan altid få en retskendelse, hvis den skønner, at et kontrolbesøg er påkrævet, også selvom der ikke er en konkret mistanke mod eller klage over virksomheden.
Konkurrencestyrelsen havde en ubegrundet mistanke om, at Telia A/S med tilhørende bi- og kaldenavne samt koncernforbundne selskaber brugte konkurrencebegrænsende aftaler, blandt andet bindende videresalgspriser.
- Det viste sig, at nogle forhandlere havde klaget til Konkurrencestyrelsen, men klagen var ikke møntet på Telia. Alligevel skønnede Konkurrencestyrelsen, at det var nødvendigt at foretage en kontrolundersøgelse i Telia og koncernforbundne selskaber. De kunne bare have bedt os om at fremlægge vores forhandleraftaler, så ville de se, at der ikke var noget at komme efter.
Konkurrencestyrelsens besøg endte med, at styrelsen fortsat havde en mistanke om, at Telia forsøgte at styre forhandlernes udsalgspriser, men at der ikke var fundet bevis til at indlede en strafferetlig forfølgelse.
Jens Ottosen-Støtt mener ikke, at dommeren ud fra en materiel bedømmelse kan afvise Konkurrencestyrelsens ønske om at få en retskendelse.
- Konkurrencestyrelsen kan altid få en retskendelse i henhold til Konkurrenceloven, og dommeren har ikke mulighed for at sige nej. Derfor er der ikke en retssikkerhed i dommerkendelsen. I princippet kunne Konkurrencestyrelsen lige så godt trække dommerkendelsen i en automat, siger Jens Ottosen-Støtt.
Han opfordrer til en debat om Konkurrencestyrelsens adgang til kontrolbesøg.
- Lige nu har virksomheder ingen retssikkerhed over for Konkurrencestyrelsen, som når som helst kan foretage kontrolbesøg.
Jens Ottosen-Støtt
Tidligere advokat og juridisk direktør i Telia.
FAKTA:
Retssikkerhedsloven
Regulerer hvornår offentlige myndigheder må foretage tvangsindgreb i virksomheder og private hjem uden en retskendelse, og hvordan tvangsindgrebet skal foregå. Loven trådte i kraft 1. januar 2005.
Tvangsindgreb
Når myndighederne har mulighed for om nødvendigt at gennemtvinge en kontrol af, om en virksomhed eller privatperson overholder loven, eksempelvis i forhold til produktionsforhold, regnskab og skat.
Anvendelse af kontrolbesøg
Justitsministeriet laver årligt en retssikkerhedsredegørelse, hvor antallet af kontrolbesøg omfattet af retssikkerhedsloven fremgår. Tallene er for Miljø- og Fødevareministeriets, Beskæftigelsesministeriets, Erhvervsministeriets og Skatteministeriets område.
Redegørelse, marts 2018
Antal kontrolbesøg i september, oktober eller november 2016. Myndighederne har selv valgt den måned, der giver det mest repræsentative billede af myndighedernes kontrolvirksomhed.
Miljø- og Fødevareministeriets område
Varslede kontrolbesøg: 1.937
Uvarslede kontrolbesøg: 10.146
Kontrolbesøg i alt: 12.083
Politianmeldelser i hele 2016: 1.101
Beskæftigelsesministeriets område
Varslede kontrolbesøg: 1.181
Uvarslede kontrolbesøg: 2.171
Kontrolbesøg i alt: 3.352
Politianmeldelser i hele 2016: 1.008
Erhvervsministeriets område
Varslede kontrolbesøg: 0
Uvarslede kontrolbesøg: 0
Kontrolbesøg i alt: 0
Politianmeldelser i hele 2016: 4
Skatteministeriets område
Varslede kontrolbesøg: 158
Uvarslede kontrolbesøg: 294
Kontrolbesøg i alt: 452
Politianmeldelser i hele 2016: Ikke oplyst
Justitsministeriets årlige retssikkerhedsredegørelser kan findes på Folketingstidende.dk
Undersøgelse fra tværministeriel arbejdsgruppe
Regeringen nedsatte i 2017 en tværministeriel arbejdsgruppe, som skulle undersøge de bestemmelser, der giver myndigheder adgang til tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. Arbejdsgruppen fremlagde sin rapport i marts 2018.
Arbejdsgruppen når frem til 500 bestemmelser, hvoraf de anbefaler at ophæve 28.
Christian Bergqvist og Michael Gøtze er kritiske over for arbejdsgruppens optælling og når kun frem til cirka 250 bestemmelser i deres forskning.
- Selvom meget tyder på, at tallet 500 er forkert, understreger det behovet for en oplyst debat om retssikkerhedsloven, siger de to forskere.