Af Håkun Djurhuus, advokat (H), partner i Bech-Bruun, medlem af ekspertpanelet

Miljø- og Fødevareministeren igangsatte i november 2015 en proces, der har til formål at skabe en enklere, klarere og mere sammenhængende lovstruktur på Miljø- og Fødevareministeriets område.

Baggrunden var blandt andet, at lovgivningen på miljø- og fødevareområdet - der tælles blandt de absolut mest omfattende og komplicerede lovkomplekser i dansk ret - på daværende tidspunkt bestod af knap 100 love og 1400 bekendtgørelser. Retsudviklingen på dette område har i vid udstrækning været nødvendiggjort af den EU-retlige regulering. Det antages, at mere end 80 procent af miljølovgivningen, helt eller delvist, er nødvendiggjort af EU-retlig regulering. På det miljøretlige område sker den EU-retlige regulering navnlig i form af direktiver, der efterfølgende implementeres i dansk ret, typisk gennem lovændringer og bekendtgørelser, hvorimod reguleringen på fødevareområdet er præget af regulering via forordninger.

Miljøministeriets arbejde med regelforenkling blev oprindeligt initieret af tidligere direktør i Miljøstyrelsen, Ole Christiansen. Miljøministeriet udarbejdede først et forslag til en model for en fremtidig struktur for miljø- og fødevarelovgivningen, sådan som denne kunne struktureres, såfremt man ”skulle starte forfra”. Ministeren nedsatte herefter et ekspertpanel med kommitteret, tidligere direktør ved Folketingets Ombudsmand, Jens Møller, som formand og med miljøretsprofessorerne Ellen Margrethe Basse, Helle Tegner Anker og Peter Pagh samt undertegnede, som medlemmer. Senere blev ekspertpanelet udvidet med advokat Flemming Elbæk.

Giver regelforenkling mere retssikkerhed?

Allerede i fortalen til Jyske Lov fra 1241 anføres det, at:

”Loven skal være ærlig og retfærdig, tålelig efter landets sædvane, passende og nyttig og tydelig, så at alle kan vide og forstå, hvad loven siger”

Der er næppe heller nogen, der i dag vil bestride, at regelforenkling giver bedre retssikkerhed.

Udover regelgrundlagets efterhånden ganske uoverskuelige omfang gør der sig for navnlig miljøområdet det særlige gældende, at hovedparten af de embedsmænd, der forvalter regelgrundlaget i praksis, består af ikke-jurister.

Ekspertpanelets forslag reducerer antallet af love indenfor Miljø- og Fødevareministeriets ressortområde fra 95 til blot mellem 38 og 43 love.  Ekspertpanelet lægger også op til, at der vedtages en ny natur- og biodiversitetslov, der i sig selv vil erstatte op til otte eksisterende love. Dette initiativ bakkes op af Friluftsrådet.

Der lægges allerede i 2018 op til ophævelse af op mod 18 forældede love. Ophævelsesloven herom bliver den største af sin art nogen sinde.

Der lægges herudover op til at samle alle relevante regler om forebyggelse og bekæmpelse af forurening i én samlet miljølov. Dette vil betyde, at eksempelvis husdyrsbrugsgodkendelser i landbrugssektoren fremover vil blive reguleret af miljøloven på lige fod med andre godkendelsesordninger for forurenende aktiviteter.  

Med vedtagelsen af jordforureningsloven i 1999 tilsigtede man at samle alle relevante regler om jordforurening i én lov. Det er for så vidt den samme metodik ekspertpanelet anvender i denne regelforenklingsproces.

Problemet var imidlertid, at det ikke lykkedes at samle alle regler om jordforurening i jordforureningsloven. Eksempelvis er den strafsanktionerede regel om pligt til anmeldelse af konstaterede forureninger fortsat at finde i miljøbeskyttelsesloven (§ 21) i stedet for i jordforureningsloven. Hertil kommer, at reguleringen af forureninger sket før 1. januar 2001 fortsat sker med udgangspunkt i miljøbeskyttelsesloven og ikke i jordforureningsloven. Ved indarbejdelse af jordforureningsloven i en ny miljølov vil også denne regulering blive samlet et sted.

I det hele taget er ekspertpanelets metodik blandt andet at samle – og ved den lejlighed forenkle og ensrette – flere love på nogle ganske få hovedlove, hvori reguleringen logisk hører hjemme. Dette indebærer, at der bliver færre ”indgange” til den relevante regulering, og at overblikket herved øges både for sagsbehandlere, borgere, virksomheder og organisationer.

Følges ekspertpanelets anbefalinger vil miljøreglerne i alt væsentligt blive samlet i følgende nye hovedlove:

·         En miljøforvaltningslov, der samler alle de procesregler, der pt. findes i et væld af love og bekendtgørelser, på et sted. Dette vil blandt andet gælde klageregler, regler om opsættende virkning, høringsforskrifter, søgsmål, bestemmelser i Aarhus-konventionen m.v.

En tilsvarende tværgående sektorforvaltningslov findes i øjeblikket alene på skatteforvaltningsområdet.

En sådan samlet miljøforvaltningslov vil gøre det lettere for forvaltninger, borgere og virksomheder at finde de relevante processuelle regler, og sagsbehandlingens kvalitet vil derfor blive styrket. Ekspertpanelet påpeger, at der i forbindelse med en sådan lov bør ske ensretning af bestemmelserne, der i øjeblikket indholdsmæssigt er vidt forskellige, i relation til søgsmålsfrister, opsættende virkning m.v. Også herved opnås der en forenkling.

Ekspertpanelet anbefaler ministeren at gøre miljøforvaltningsloven til førsteprioritet i forenklingsarbejdet.

·         En natur- og biodiversitetslov, der samler otte love i én ny lov.

·         En vandlov, der vil samle reguleringen af grundvand, overfladevand og kystvande i én lov. Den nye lov vil erstatte otte eksisterende love.

·         En miljølov, der samler regler om forebyggelse og bekæmpelse af forurening i én lov. Den nye lov vil erstatte otte eksisterende love.

Overimplementering

Som en del af ekspertpanelets kommissorium indgik en klargøring af implementeringen af EU-ret i dansk ret.

Regeringen har som bekendt nedsat et stærkt ministerudvalg, der skal påse, at der ikke, uden tilstrækkeligt demokratisk mandat, sker en implementering, der går videre end de bagvedliggende EU-regler kræver.

Det er ofte blevet hævdet indtil videre med nogen berettigelse at ”overimplementering” ikke er et juridisk begreb. Ikke desto mindre har de fleste, også ikke-jurister, en klar opfattelse af, hvad begrebet indebærer.

Begrebet får med ekspertpanelets rapport nu et nærmere beskrevet retligt indhold.

I rapporten anføres det blandt andet, at: ”Efter ekspertpanelets opfattelse følger det af legalitetsprincippet, at en bemyndigelse til at gennemføre EU-regler ikke indeholder hjemmel til at gå videre end EU-retten kræver. Da der eventuelt kan være behov for, at dansk ret på enkelte punkter går videre end EU-retten, forudsætter det, at Folketinget ved behandling af bemyndigelseslovgivning til gennemførelse af EU-lovgivning har taget udtrykkelig stilling hertil.”

Det anføres ligeledes, at der ved etablering af implementeringshjemler (”Ministeren kan fastsætte nærmere regler om ...”) i lovbemærkningerne  udtrykkeligt tages stilling til, hvorvidt en bemyndigelsesbestemmelse hjemler en implementering udover, hvad EU-retten kræver (minimumsimplementering).

Ekspertpanelet anfører afslutningsvis herom, at: ”Er der ikke anført særlige holdepunkter, bør det retlige udgangspunkt ved fortolkning af rækkeviden af bemyndigelsesbestemmelser til gennemførelse af EU-retlige regler være, at der alene er hjemmel til at fastsætte administrative forskrifter, der klart er påkravet efter EU-retten.”

Anvendelighed på andre retsområder

Den forenklingsmetodik, som ekspertpanelet anbefaler, vil også kunne anvendes til regelforenkling  og dermed større retssikkerhed på andre komplicerede retsområder.

Gennemføres ekspertpanelets anbefalinger, vil der være tale om en reform på miljøområdet, som er noget større end den sidste store reform, der blev gennemført på miljøområdet for mere end 26 år siden (1991).

Håkun Djurhuus

Advokat (H), partner i Bech-Bruun, og medlem af ekspertpanelet. Endvidere medlem af Advokatrådets Procesretsudvalg og formand for Regeringens Ekspropriationsudvalg. 

Citat:

Der lægges allerede i 2018 op til ophævelse af op mod 18 forældede love. Ophævelsesloven herom bliver den største af sin art nogen sinde.

Faktaboks:

KORT OG GODT OM ARBEJDET MED REGELFORENKLING

Miljøministeriets arbejde med regelforenkling blev oprindeligt initieret af tidligere direktør i Miljøstyrelsen Ole Christiansen. Ministeren nedsatte herefter et ekspertpanel med kommitteret, tidligere direktør ved Folketingets Ombudsmand, Jens Møller, som formand og med miljøretsprofessorerne Ellen Margrethe Basse, Helle Tegner Anker og Peter Pagh samt advokat Håkun Djurhuus, som medlemmer. Senere blev ekspertpanelet udvidet med advokat Flemming Elbæk.

Ekspertpanelet blev sekretariatsbetjent af tre nøglepersoner fra ministeriet: Chefkonsulent Christian Østrup, Specialkonsulent Christian Leif Aarestrup Vind og fuldmægtig Sanne Hjort Henriksen.

Ekspertpanelet afgav sin rapport til Miljø- og Fødevareminister Esben Lunde Larsen den 28. juni 2017. Ministeren og ekspertpanelet offentliggjorde i december 2017 en rapport, der nu er i høring.

En række organisationer, herunder Friluftsrådet, Dansk Industri og Landbrug & Fødevarer, har rost Ministerens initiativ og rapporten. Under præsentationen udtrykte ministeren stor vilje til at virkeliggøre ekspertpanelets anbefalinger.