Det er velkendt, at EU-retten stiller krav til dansk strafferet. Det er også velkendt, at EU-retten kræver forrang, hvis national ret skulle være i strid med EU-retten. Men indimellem afsiger EU-Domstolen alligevel domme, som er med til at tydeliggøre og præcisere de EU-retlige forpligtelser, der følger af forrangskravet. Det er dommen i sagen ‘Taricco’, afsagt af Domstolens Store Afdeling i september 2015, et eksempel på. Den understreger, at nationale dommere har pligt til at tilsidesætte national ret, hvis den strider mod EU-retten – endog i tilfælde, hvor det fører til en svækkelse af borgernes retsstilling.
Af professor Thomas Elholm, Juridisk Institut, Syddansk Universitet
I Italien var der rejst straffesag mod hr. Taricco og en række andre personer for momssvig. Taricco havde angiveligt i årene 2005-2009 stiftet og organiseret en forbrydersammenslutning med henblik på at lave en såkaldt momskarrusel. De italienske regler om forældelse af strafansvaret betød, at den italienske domstol ikke ville kunne nå at afsige dom, inden fristens udløb. Reglerne gav mulighed for fristafbrydelse, men fristen kunne under ingen omstændigheder forlænges ud over en vis periode, og hr. Taricco og de øvrige ville således gå fri, hvis de italienske forældelsesregler blev anvendt.
Der er for så vidt ikke noget mærkeligt i, at et strafansvar ophører på grund af forældelse, heller ikke i sager om grov økonomisk kriminalitet. EU-retten står ikke i vejen for en sådan forældelse. Den italienske domstol kunne således blot have anvendt de italienske regler. Problemet var imidlertid, som den italienske domstol bemærker i sin forelæggelse for EU-Domstolen, at reglerne reelt indebærer straffrihed for (mange) personer i sager om grov økonomisk kriminalitet, herunder grov momssvig, fordi det italienske retssystem arbejder langsomt, og sagerne er komplekse. Det gælder endog, selvom en retssag trækkes i langdrag på grund af den tiltaltes forhold. Den italienske domstol forelagde derfor EU-Domstolen det spørgsmål, om anvendelse af de italienske forældelsesregler i Tariccos tilfælde ville være i strid med kravene i EU-retten om effektiv bekæmpelse af momssvig.
Landenes pligt til at bekæmpe svig
En vis procentdel af momsen, som opkræves i EU-landene, tilfalder EU og udgør dermed en meget vigtig del af EU’s indtægter. Det følger derfor af EU-retten, at landene er forpligtede til at vedtage love og administrative foranstaltninger, som er egnede til at sikre, at moms opkræves behørigt. Det følger af et moms-direktiv fra 2006 og EU-Traktatens artikel 4, stk. 3. Men herudover har landene også generelt en pligt til at bekæmpe svig, der skader EU’s finansielle interesser. EU-Domstolen henviser blandt andet til svigkonventionen fra 1995 og til Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TFEU), art. 325, samt mere specifikt til dommen fra 2013 om ‘Åkerberg Fransson’. De foranstaltninger, som medlemslandene efter disse regler skal træffe for at bekæmpe svig, skal virke afskrækkende og være effektive. Endvidere skal landene anvende de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader EU's finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser.
Af hensyn til de danske læsere bemærkes, at Danmark er bundet af disse regler i lighed med alle andre EU-lande. Det danske forbehold omfatter således ikke direktivet, svigkonventionen, TFEU art. 325 eller de øvrige bestemmelser. De forpligtelser, som følger af Taricco-dommen, er således i høj grad relevante for danske forhold.
Den nationale dommers forpligtelser
Kravene fra EU retter sig ikke alene mod reglerne i national lovgivning og forskrifter, men stiller også krav til dommeren i straffesager om svig, der skader EU’s finansielle interesser, herunder momssvig. Det påhviler således den nationale domstol under hensyntagen til samtlige relevante retlige og faktiske omstændigheder at efterprøve, om de gældende nationale bestemmelser gør det muligt på en effektiv og afskrækkende måde at sanktionere de tilfælde af grov svig, der skader EU's finansielle interesser.
Det interessante i den sammenhæng er, at spørgsmålet i sagen ikke drejede sig om, hvorvidt de italienske regler (i sig selv) var i strid med EU-retten. Domstolen bemærker således, at hverken den italienske domstol, eller de berørte parter, har bestridt, at de strafferetlige sanktioner (op til syv års fængsel) i sig selv virker afskrækkende, eller at forældelsesfristen er forenelig med EU-retten. Men, siger Domstolen, reglerne har den konsekvens, henset til kompleksiteten i og varigheden af de straffesager, der fører til en endelig dom, at der indtræder forældelse.
Spørgsmålet var på den baggrund, om den italienske dommer i den konkrete sag mod Taricco skulle tilsidesætte de italienske forældelsesregler. EU-Domstolen fastslog, at det er op til den nationale dommer at afgøre, om anvendelsen af de nationale forældelsesregler i et så betragteligt antal sager fører til forældelse, at reglerne reelt ikke kan anses for tilstrækkeligt afskrækkende og effektive. I så fald skal dommeren tilsidesætte dem. Dommeren skal dog i den forbindelse også sikre, at Tariccos grundlæggende retsgarantier ikke krænkes.
Ikke opsigtsvækkende – og dog
Det er ikke opsigtsvækkende, at EU-Domstolen kræver EU-rettens forrang for national ret og i den forbindelse kræver tilsidesættelse af national lovgivning. Det er for længst et fastslået EU-retligt princip. Ifølge Domstolen har TFEU artikel 325 som virkning “at enhver modstridende bestemmelse i den eksisterende nationale lovgivning uden videre bliver uanvendelig.”
Imidlertid har sagen nogle grundlæggende menneskeretlige og forfatningsretlige implikationer, som sætter situationen på spidsen. En tilsidesættelse af forældelsesfristerne synes nemlig uforenelig med italienske forfatningsretlige principper, og der har således været en del rumlen i Italien efter dommen. Et krav om tilsidesættelse af forældelsesreglerne giver også anledning til overvejelse om brud på grundlæggende rettigheder vedrørende blandt andet det strafferetlige legalitetsprincip, forudsigeligheden af de strafferetlige regler og klar hjemmel for straf.
EU-Domstolen afviser for det første, at en tilsidesættelse af forældelsesreglerne skulle være i strid med legalitetsprincippet, herunder i strid med art. 49 i EU Chartret. Domstolen udtaler, at en tilsidesættelse af forældelsesreglerne i dette tilfælde jo alene er en forlængelse af et (bestående) strafansvar. EU-Domstolen finder heller ikke, at det vil være i strid med EMRK. Domstolen henviser i den forbindelse til en bestemt dom fra EMD (Coëme m.fl. mod Belgien).
Man kunne måske forvente i en sådan situation – hvor grundlæggende rettigheder og forfatningsprincipper står på spil – at sagen skulle løses ved en lovændring fremfor en tilsidesættelse af gældende retsregler med ringere retsstilling for individet til følge. Det afviser EU-Domstolen imidlertid udtrykkeligt, og dommen er således opsigtsvækkende klar. Domstolen udtaler, at hvis den nationale ret finder de italienske regler i strid med EU-retten, så påhviler det den nationale ret at sikre “den fulde virkning af EU-retten, idet den om fornødent skal undlade at anvende de nævnte bestemmelser,” og den tilføjer, så den italienske domstol ikke kan være i tvivl, “uden at den behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af disse ad lovgivningsvejen eller ved ethvert andet forfatningsmæssigt middel.”
Varm politisk kartoffel
Taricco-dommen kom på et tidspunkt, hvor den fik afgørende politiske konsekvenser. EU-Kommissionen fremsatte tilbage i 2012 et forslag til et nyt direktiv om beskyttelse af EU's finansielle interesser. Direktivet skulle afløse svigkonventionen fra 1995. Forhandlingerne om direktivet har imidlertid været meget vanskelige, og det er endnu ikke vedtaget. En af knasterne – som nu er fjernet, fordi reglerne er taget helt ud af direktivet – var et forslag om minimumsstraffe for nærmere bestemte svigstilfælde. En anden af knasterne har været spørgsmålet om, hvorvidt momssvig skulle være omfattet af direktivet. Dommen i Taricco-sagen førte til fornyede overvejelser om dette spørgsmål, og Rådet ændrede sin holdning, så det i skrivende stund (så vidt vides) er endt med en aftale om, at grov momssvig (for over 10 millioner euro) skal være omfattet af direktivet.
For Danmarks vedkommende er det mindre relevant, fordi direktivet skal vedtages med hjemmel i TFEU art. 83, og dermed er omfattet af Danmarks forbehold. Det er derfor ikke bindende for Danmark. Imidlertid har Kommissionen oprindeligt fremsat forslaget med angivelse af TFEU art. 325 (om beskyttelse af EU's finansielle interesser) som hjemmel, og denne bestemmelse er ikke omfattet af retsforbeholdet. Kommissionen har givet udtryk for, at den muligvis vil anlægge sag ved EU-Domstolen med henblik på at ændre hjemmelsgrundlaget til art. 325, så… fortsættelse følger formentlig!
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør af Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet.