Hvor hurtigt skal danske myndigheder efterleve en EU-dom for ikke at handle ansvarspådragende? Højesteret har givet usædvanligt præcise anvisninger i Skjold-dommen.
Af advokat Daniella Elkan og advokat Rass Holdgaard, begge Kammeradvokaten
Offentlige myndigheder kan principielt ifalde erstatningsansvar for overtrædelse af EU-retlige regler både efter dansk rets almindelige erstatningsregler og efter de EU-retlige minimumskrav, som EU-Domstolen har udviklet. I det praktiske retsliv behandles de to ansvarsstandarder normalt samlet, og danske domstole har derfor også normalt foretaget en samlet bedømmelse af, om begge standarder er overtrådt.
Ifølge EU-Domstolens faste praksis handler medlemsstaternes myndigheder ansvarspådragende, når de overtræder en EU-retlig regel, der tillægger virksomheder og borgere individuelle rettigheder, på en ‘tilstrækkelig kvalificeret’ måde. Der er efterhånden en ganske omfattende praksis fra både danske domstole og EU-Domstolen om, hvorledes denne ansvarsnorm skal anvendes på forskelligartede typer af overtrædelser af EU-retten, for eksempel i forbindelse med medlemsstaters manglende implementering eller fejlimplementering af direktiver, fejladministration af forordninger, overtrædelser af traktatens grundlæggende rettigheder til fri bevægelighed og endda nationale domstoles fejlfortolkninger af EU-retten eller manglende pligtmæssige forelæggelse for Domstolen.
Med nogle få undtagelser, hvor medlemsstaterne ikke har noget skøn, har dommene fra EU-Domstolen det til fælles, at de ikke fastsætter ufravigelige krav. Ansvarsvurderingen er en konkret bedømmelse af en ikke-udtømmende række momenter. Det gælder også for et ganske ofte praktisk forekommende spørgsmål: Når EU-Domstolen i en ny dom udtaler sig om rækkevidden af EU-retten, og når det herefter er tvivlsomt, om en medlemsstats retsregler er i strid med EU-retten, hvor lang tid har medlemsstaten da til at undersøge spørgsmålet og ændre reglerne, før den handler ansvarspådragende?
Så hurtigt som muligt
I den ledende dom, Brasserie du pêcheur (C-46/93 og C-48/93), har Domstolen udtalt, at en overtrædelse af EU-retten under alle omstændigheder er tilstrækkeligt kvalificeret – og dermed ansvarspådragende – når overtrædelsen har varet ved til trods for, at der er afsagt en dom i en præjudiciel sag, hvoraf det fremgår, at den omtvistede adfærd har karakter af en overtrædelse. Medlemsstaterne kan naturligvis ikke blot ignorere domme fra EU-Domstolen.
I Jonkman-dommen (C-231/06-C-233/06) udtalte Domstolen, at efter at der er afsagt en dom i anledning af en præjudiciel sag, hvoraf følger, at en national lovgivning er uforenelig med EU-retten, skal medlemsstaten træffe de foranstaltninger, der er egnet til at sikre overholdelsen af EU-retten. Medlemsstaten skal i den forbindelse navnlig påse, at national ret så hurtigt som muligt bringes i overensstemmelse med EU-retten, og at borgernes rettigheder i henhold til EU-retten gennemføres fuldt ud. Domstolen mindede derefter om, at medlemsstaten i øvrigt er forpligtet til at yde erstatning, såfremt betingelserne for, at der foreligger en sådan forpligtelse, er opfyldt. Jonkman-dommen forudsætter med andre ord, at medlemsstaterne har et vist tidsrum (‘så hurtigt som muligt’) til at bringe national ret i overensstemmelse med den retsstilling, som Domstolen har fastslået. Hvor langt dette tidsrum må være i konkrete sager, har EU-Domstolen hidtil overladt til de nationale domstole at fastlægge.
I Skjold-sagen var det Højesterets tur til at foretage denne vurdering.
Pereda-dommen: syg før eller under ferien
Skjold-sagen angik Danmarks overtrædelse af arbejdstidsdirektivets artikel 7, stk. 1. Af bestemmelsen følger, at arbejdstagere har ret til mindst fire ugers årlig betalt ferie. Den 10. september 2009 fastslog Domstolen i Pereda-dommen (C-277/08), der udsprang af en præjudiciel forelæggelse fra en spansk domstol, at artikel 7, stk. 1, skal forstås således, at en arbejdstager har ret til erstatningsferie, hvis den pågældende på grund af sygdom bliver forhindret i at afholde sin planlagte ferie.
Pereda-sagen handlede om en arbejdstager, som blev syg, inden ferien begyndte. Det kunne derfor ikke udledes direkte af dommen, om arbejdstagere også efter bestemmelsen har ret til erstatningsferie, når de bliver syge, efter at ferien er begyndt. Præmisserne i Pereda-dommen var dog generelt formulerede, og dette kunne tyde på, at Domstolen mente, at beskyttelsen i arbejdstidsdirektivets artikel 7, stk. 1, også gjaldt, når sygdommen opstod under ferien.
Danmarks efterlevelse af Pereda-dommen
I Danmark har arbejdstagere siden 1938 kun haft ret til erstatningsferie, hvis sygdommen opstod før ferien. Blev man først syg, efter at ferien var begyndt, var det med andre ord ikke arbejdsgiverens problem.
Som følge af Pereda-dommen og den tvivl om lovligheden af den danske retsstilling, som dommen affødte, blev der i januar 2010 nedsat en arbejdsgruppe under Implementeringsudvalget, der skulle undersøge Pereda-dommens implikationer i forhold til den danske ferielovgivning. Udvalget, der blev nedsat i 1999, består af Beskæftigelsesministeriet og repræsentanter for arbejdsmarkedets parter.
Implementeringsudvalget afgav rapport i september 2010. Rapporten konkluderede, at den dagældende danske ferielov sandsynligvis ville blive underkendt på dette punkt, hvis den blev forelagt for EU-Domstolen. Ifølge rapporten var det nærliggende at fortolke Pereda-dommen således, at arbejdstagere har ret til erstatningsferie, uanset om sygdommen opstår før eller under ferien. Den relevante bestemmelse i ferieloven blev herefter ændret i april 2012 med ikrafttrædelse 1. maj 2012.
Skjold-sagen
Cirka ti måneder efter at Domstolen havde afsagt dom i Pereda-sagen – men inden Implementeringsudvalgets rapport – blev A syg under sin sommerferie i juni 2010. Hans arbejdsgiver, virksomheden Skjold, afviste at give ham erstatningsferie, fordi den dagældende ferielov kun gav ham denne ret, hvis han blev syg, før ferien var begyndt.
CO-industri anlagde som mandatar for A sag mod Beskæftigelsesministeriet med krav om erstatning opgjort som den erstatningsferie, som han ikke kunne kræve af Skjold. Spørgsmålet var derfor, om Beskæftigelsesministeriet havde handlet ansvarspådragende ved ikke på tidspunktet for A’s sygemelding i sommeren 2010 at have bragt dansk ret i overensstemmelse med Pereda-dommen.
Det spørgsmål var ikke kun interessant for A. Beskæftigelsesministeriet havde nemlig indgået suspensionsaftaler med en række andre arbejdstagere, der var blevet syge under afholdelsen af deres respektive ferie, og hvis sygdom var indtrådt både før og efter sommeren 2010.
Landsretten – en dom om A’s krav
Østre Landsret frifandt i en dom fra februar 2016 Beskæftigelsesministeriet. Landsretten fandt, at der i den konkrete sag måtte tilkomme ministeriet en rimelig frist til at tilpasse ferieloven efter afsigelsen af Pereda-dommen, og at ministeriet ikke handlede ansvarspådragende allerede i juni 2010, hvor A blev syg.
Højesteret – en dom om danske myndigheders pligter
A ankede dommen. Højesteret, der valgte at sætte sagen med syv dommere, stadfæstede 19. januar i år landsrettens dom. Selvom Højesteret, ligesom landsretten, mente, at ministeriet ikke havde handlet ansvarspådragende over for A, benyttede Højesteret anledningen til at udtale sig mere generelt om, hvornår Beskæftigelsesministeriets manglende efterlevelse af Pereda-dommen blev ansvarspådragende.
Højesteret udtalte som det første, at det var nærliggende at forstå Pereda-dommens præmisser således, at dommen ikke kun tog stilling til det tilfælde, hvor sygdommen indtraf før ferien, men også den situation, hvor sygdommen indtraf efter feriens begyndelse. Efter Pereda-dommen var der skabt en sådan tvivl om den danske ferielovs forenelighed med EU-retten, at de danske myndigheder havde pligt til “så hurtigt som muligt at afklare behovet for ændringer af den danske ferielov og til at gennemføre de nødvendige ændringer.”
Efter denne generelle indledning, der lægger sig helt op ad Jonkman-dommen, blev Højesteret mere konkret. Højesteret fandt, at det var “velbegrundet at iværksætte og gennemføre de undersøgelser og vurderinger i forbindelse med Pereda-dommen, som i overensstemmelse med sædvanlig praksis skete med inddragelse af arbejdsmarkedets parter via Implementeringsudvalget.”
Højesteret blåstempler altså inddragelsen af Implementeringsudvalget og anerkender dermed, at arbejdsmarkedets parter, som det er sædvanlig praksis, kan inddrages, når det skal udredes, om der skal ske ændringer af for eksempel dansk ferielovgivning som følge af EU-retten. Højesteret anerkender vel dermed også mere generelt, at et udredningsarbejde i anledning af en EU-dom principielt er acceptabelt, og at det ved tilrettelæggelsen af udredningsarbejdets omfang og proces har betydning, hvad der er sædvanlig praksis på området.
Det tredje led i Højesterets begrundelse sætter en præcis grænse for det acceptable: Udvalgets rapport kom som nævnt i september 2010, og herefter stod det klart, at den gældende danske retsstilling sandsynligvis ville blive underkendt, hvis EU-Domstolen blev spurgt. På den baggrund, sagde Højesteret, var de danske myndigheder ‘i umiddelbar forlængelse’ af rapporten forpligtet til at bringe ferieloven i overensstemmelse med den retstilstand, som blev fastslået ved Pereda-dommen. Ændringen var afgrænset og simpel og burde derfor være gennemført til ikrafttræden ‘1. januar 2011’. Med andre ord skulle lovgivningen have været gennemført i folketingssamlingen, umiddelbart efter at rapporten fremkom. Højesteret bemærkede, at ministeriet ikke havde anført forhold, som kunne begrunde, at høringen af udkastet til ændring af ferieloven først blev iværksat i januar 2012, og at lovændringen først blev vedtaget i april 2012. De danske myndigheder havde altså handlet ansvarspådragende i perioden fra 1. januar 2011 til 1. maj 2012.
EU-Domstolens domme skal tages alvorligt
Som navnlig tidligere højesteretspræsident Børge Dahl har beskrevet i forskellige sammenhænge, har Højesteret de seneste ti år stilfærdigt udviklet sig fra en appeldomstol, der afgør konkrete sager, til en præjudikatdomstol, der giver generelle anvisninger om principielle spørgsmål. Skjold-dommen er et meget klart eksempel på, hvordan denne nye rolle udfyldes i praksis. Højesteret kunne forholdsvis let have stadfæstet landsrettens dom i henhold til grundene, men valgte i stedet at benytte anledningen til at vejlede udførligt og generelt om retsstillingen på området. Den præcise grænse – 1. januar 2011 – som slet ikke var nødvendig at fastlægge for at afgøre sagen, er et usædvanlig klart obiter dictum, der meget operativt kan benyttes i alle de suspenderede sager.
Skjold-dommen giver nogle vigtige og nyttige generelle pejlemærker om, hvad der forventes af danske myndigheder, når der opstår tilstrækkelig tvivl om dansk rets forenelighed med EU-retten, og når danske myndigheder som følge heraf får pligt til at afklare behovet for at ændre dansk ret og til at foretage de nødvendige ændringer. Dommens resultat er dog også konkret begrundet. Navnlig fremhæver Højesteret arbejdet i Implementeringsudvalget, der jo er særligt på arbejdsrettens område, og at den påkrævede lovændring var afgrænset og simpel.
Endelig er det vel værd at bemærke i disse post-Ajos tider (se Advokaten 1/2017), at syv højesteretsdommere i Skjold-sagen, hvoraf de fleste var med i Ajos-sagen, klart indikerer, at EU-Domstolens udlægninger af EU-retten naturligvis i alle normale tilfælde skal efterleves fuldt ud.
Rass Holgaard
Advokat, ph.d., partner i Kammeradvokatens team for EU-ret og international ret. Han rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole og EU-Domstolen om en bred vifte af EU-retlige emner.
Daniella Elkan
Er pt. på orlov fra Kammeradvokatens team for EU-ret og international ret, hvor hun rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole om en bred vifte af EU-retlige emner.