Ændringer af udlændingeloven har været et af de mest debatterede emner i 2016. Debatten har blandt andet handlet om økonomi, Danmarks internationale forpligtelser og kapacitet til at rumme de flygtninge, der kommer ind i landet. Men hvad med retssikkerheden? Advokaten har talt med advokat Gunnar Homann fra Advokatrådets Strafferetsudvalg, direktør Jonas Christoffersen fra Institut for Menneskerettigheder og professor Jens Vedsted Hansen om de fundamentale retssikkerhedsmæssige værdier i udlændingeloven.
Temaet er skrevet af Steen Torup Kristensen og Hanne Hauerslev
Foto: Sif Meincke
GUNNAR HOMANN, ADVOKAT MED SPECIALE I UDLÆNDINGERET, MEDLEM AF ADVOKATRÅDETS STRAFFERETSUDVALG
Signalpolitik via familiesammenføringsreglerne
Reglerne for familiesammenføring er blevet strammet mange gange over årene. Men ved den seneste lovændring synes målsætningen ikke at være at forhindre indvandrere i at invitere flere ind i landet, men at afskrække den første indvandrer – flygtningen – fra at komme i første omgang. Denne form for signallovgivning efterlader dybe problemer med retssikkerheden, advarer advokat Gunnar Homann.
Når Gunnar Homann skal illustrere problemerne med de generelle regler for opholdstilladelse, herunder familiesammenføring, finder han to lovtekster frem: Dels den oprindelige udlændingelov fra 1983, dels den aktuelt gældende udgave af samme lov. I den første fylder paragraf 9, der blandt andet fortæller, hvem der har ret til at blive familiesammenført i Danmark, en halv spalte på en A5-side. I den sidste er samme paragraf vokset til ni hele sider i A4-format.
Gunnar Homann medgiver, at mange paragraffer i lovgivningen, også på andre retsområder, har haft vokseværk. Men når det gælder flygtninge, kommer det til at forstærke et tab af retssikkerhed. I visse tilfælde er det nemlig helt bogstaveligt flygtningene selv, der skal finde op og ned i den komplekse lovgivning.
- Hvis Udlændingestyrelsen finder, at du skal placeres i den nye gruppe, der kun får midlertidig beskyttelsesstatus, så vil sagen ikke automatisk gå til Flygtningenævnet, hvor asylansøgeren havde fået beskikket en advokat. Nu skal ansøgeren i princippet selv klage, og klagen skal som udgangspunkt behandles på skriftligt grundlag og uden adgang til advokatbeskikkelse. Og det kan jo godt være, at en asylansøger ikke er den bedste til at håndtere den situation. Det er en måde at afskære klageadgangen på, siger Gunnar Homann.
Retssikkerhedsmæssigt problem
Han har ført udlændingesager i over 30 år, og han er – som muligvis også de embedsmænd, der har skrevet bemærkningerne til den ændring af udlændingeloven, der blev vedtaget i slutningen af januar – skeptisk over for, om Danmark stadig overholder konventionerne.
Politisk har man nu fået delt flygtninge med beskyttelsesstatus op i to grupper. Kun de flygtninge, som oplever konkrete trusler, får asyl med umiddelbar ret til familiesammenføring. Flygtninge, som menes at være flygtet fra den generelle om end særligt alvorlige situation i hjemlandet, får kun meddelt midlertidig beskyttelsesstatus. Med lovændringen skal der gå tre år, før de kan søge om familiesammenføring. Inden lovændringen kunne de søge efter et år.
Blandt de syriske asylansøgere er det kun et mindre antal, der kommer ind under de opstrammede regler.
- De fleste af dem er unge mænd, som alle parter i konflikten ønsker at hverve som soldater, og derfor får de asyl med umiddelbar adgang til familiesammenføring. I og med at gruppen, der rammes af den nye regel, ikke er så stor, er det så i virkeligheden ikke noget andet, det handler om? Nemlig at sende et signal udadtil om, at man skal rejse et andet sted hen, spørger Gunnar Homann retorisk, og giver selv svaret:
- Regeringen lægger ikke skjul på, at lovens hensigt er at få færre til at søge asyl her. Det er selvfølgelig et politisk spørgsmål, hvor mange håndtag man vil hive i – i den henseende. Men vi har altså et retssikkerhedsmæssigt problem over for de mennesker, det handler om. Jeg advokerer for, at man så vidt muligt undgår at komme i konflikt med internationale konventioner.
Risiko for at blive dømt
- Nu er det, som om man ikke bare kører op til grænsen, men også lidt over den, vel vidende at der er en risiko for, at Danmark vil blive dømt ved Menneskerettighedsdomstolen. Man spekulerer måske i, at når det sker, er der gået et antal år. Man kunne være lidt ond og sige, at der måske er nogle embedsmænd, der har haft behov for at skrive deres egen forsikring ved i bemærkningerne til lovforslaget at få indføjet, at der er ‘en vis risiko’ for, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil nå frem til, at den nye regel rummer en konventionskrænkelse. Så er der ingen, der senere kan komme og sige, at Folketinget er blevet vildledt, siger Gunnar Homann.
I den nuværende debat minder han dog også om, at når vi taler familiesammenføringer, er det faktisk ikke flygtningene, der har det største problem. De er langt hen ad vejen beskyttet af de konventioner, som lovgiverne – i den venligste tolkning – prøver at finde huller i. Det er især nogle af de øvrige indvandrere, hvis familier den ni sider lange paragraf 9 i udlændingeloven handler om.
- Familiesammenføring er generelt blevet vanskeligere for dem, som ikke opfylder flygtningekriterierne. Man har opstillet et hav af betingelser. Kun for dem, vi godt kan lide, er det ikke vanskeligt. Den store erhvervsleder kan stort set få kone og børn ind med det samme, uden at skulle opfylde nogen betingelser om varighed af eget ophold, tilknytningskrav eller lignende, slutter Gunnar Homann.
Gunnar Homann
Advokat, Homann Advokater, medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg. Mange års erfaring navnlig i udlændingeret og strafferet, herunder udvisningssager. Har deltaget i adskillige undersøgelseskommissioner enten som bisidder, kommissionsmedlem eller udspørger. Har været medlem af en række lovforberedende udvalg, navnlig vedrørende udlændingeret og menneskerettigheder.
PROFESSOR JENS VEDSTED-HANSEN, AARHUS UNIVERSITET, MEDLEM AF BESTYRELSEN FOR EU’S AGENTUR FOR GRUNDLÆGGENDE RETTIGHEDER
Hovsa-løsninger svækker retssikkerheden
Befolkningen og politikerne har stor opmærksomhed på udlændingeloven, og den ene sag, der vækker forargelse, afløser den anden. Ofte fører det til forhastede beslutninger, der bagefter gør loven endnu sværere at administrere, mener professor Jens Vedsted-Hansen. Det komplicerer tingene, at politikerne undertiden gerne vil noget andet end det, de har forpligtet sig til gennem konventioner.
På dagen, hvor Advokaten interviewer Jens Vedsted-Hansen, professor ved Juridisk Institut på Aarhus Universitet, er barnebrude et stort emne i de danske medier. Det er kommet frem, at nogle af asylansøgerne er ægtepar, hvor kvinden er under 18 år.
Det er langtfra usædvanligt, at udlændingeloven eller administrationen af den giver anledning til sager, som opstår i et samspil mellem medier og politikere.
Ofte fører sagerne til hastige lovændringer, og disse er ofte ikke hensigtsmæssige, mener professoren. Som et eksempel nævner han, at man for knap fem år siden ændrede reglerne om udvisninger, så domstolene kun skulle undlade udvisning, hvis denne med sikkerhed var i strid med internationale konventioner. Ordene ‘med sikkerhed’ var det nye.
- Der var to mulige årsager til lovændringen, og de udelukker ikke nødvendigvis hinanden. Den ene var, at det var en del af betalingen til Dansk Folkeparti for, at de skulle gå med i efterlønsreformen. Den anden var, at det var en udløber af sagen om bandelederen Fez Fez fra Odense, der havde en ret omfattende kriminel løbebane, men som kun var blevet betinget udvist ved landsretten. Det pudsige er, at nogle måneder senere blev sagen behandlet ved Højesteret, der udviste bandelederen ubetinget. Så det er et eksempel på, at man har overreageret og gennemført noget, der var unødvendigt i forhold til det, man egentlig gerne ville. Her var der oven i købet tale om, at der var disharmoni mellem lovtekst og forarbejder. Uklarheden i forarbejderne blev endnu værre af, at ministeren under lovbehandlingen udtalte noget, som mudrede billedet. Det svækker retssikkerheden, for det kunne være uklart, om det var lovens tekst eller den ene eller anden forklaring i lovforarbejderne, inklusive ministerudtalelsen, man skulle rette sig efter, siger Jens Vedsted-Hansen.
Overflødig lovgivning
De fleste af hovsa-sagerne handler om, at der er for gunstige vilkår for indvandrerne. Men det omvendte forekommer også, som da den thailandske pige Im i 2013 skulle forlade landet sammen med sin mor, fordi hendes danske stedfar var afgået ved døden. Men selvom udgangspunktet er sympati og medfølelse, kan de efterfølgende lovændringer godt være problematiske.
- Det er negativt, når man ikke når at få tænkt det godt nok igennem. Det er også i sig selv et problem, at de, som er i stand til at komme i medierne, kan få ændret afgørelsen. Men min pointe i forbindelse med Im-sagen var, at lovændringen sådan set var helt overflødig. Der er ingen, der siger, at man skal inddrage opholdstilladelsen i den situation.
- Det illustrerer et lidt uskønt samspil mellem kontrolinstanserne i administrationen og hos domstolene på den ene side, og ministeren på den anden. I Im-sagen kunne ministeren efter min mening blot have fastsat nogle generelle retningslinjer, hvorefter Udlændingestyrelsen kunne have truffet en ny afgørelse, siger Jens Vedsted-Hansen.
Flere konventioner
Det komplicerer tingene yderligere, at Danmark har tilsluttet sig flere konventioner, der har stor betydning for, hvad vi kan gøre i forhold til flygtninge og indvandrere.
I nogle tilfælde ville en del politikere formentlig gerne gå videre, end de må i forhold til de internationale aftaler. Og så går der nemt mudder i signalerne til ikke blot vælgerne, men også til administrationen og de retslige instanser.
- Det klassiske problem er, at man får et misforhold mellem nogle tilsyneladende meget vidtgående ord i selve lovteksten, og så lovens bemærkninger og forarbejder, der henviser til, at loven skal administreres i overensstemmelse med menneskerettighedskonventionen. Dermed har man overladt det til domstolene at fastlægge den præcise rækkefølge mellem disse fortolkningsbidrag. Det kan man kalde et lovteknisk problem, men man kan også sige, at det er et mere forfatningsmæssigt problem, fordi man skubber noget af beslutningsprocessen fra lovgivningsmagten til administrationen, og især til domstolene. På den anden side er det jo lovgivningsmagten selv, der har bedt domstolene udfylde opgaven. Især på udvisningsområdet har Højesteret i høj grad taget den opgave på sig, siger Jens Vedsted-Hansen.
- Politikerne er i de senere år begyndt at tale om, at man kan løse problemet ved helt at opsige konventionerne. Senest har Liberal Alliance foreslået en midlertidig udtræden af flygtningekonventionen. Det kan man godt, men man skal gøre sig klart, at det vil føre meget mere med sig, anfører Jens Vedsted-Hansen.
- Der er stærke argumenter for, at det meget hurtigt kan føre til, at vores EU-medlemskab kommer alvorligt på prøve. Vi har jo i forvejen forbehold, men vi kan ikke køre fuldstændigt sololøb. Hvis vi opgiver flygtningekonventionen, vil vores deltagelse i Dublin-forordningen formentlig ryge meget hurtigt. De andre lande vil hurtigt sige, at hvis det betyder, at Danmark kan afsætte asylansøgere til dem, mens de ikke kan sende nogen asylansøgere til os, så vil de slet ikke have os med i samarbejdet. Desuden er man i givet fald også nødt til at opsige den europæiske menneskerettighedskonvention. Ellers er man stort set lige vidt. Og gør man det, mener jeg, at hele fundamentet for vores EU-deltagelse er smuldret. Så er vi i en vis forstand længere ude, end Polen og Ungarn er det, slutter han.
Jens Vedsted-Hansen
Professor i menneskerettigheder på Aarhus Universitet siden 1999. Tidligere ansat på Aalborg Universitet, Det Danske Center for Menneskerettigheder og Københavns Universitet. Medlem af Flygtningenævnet 1987-94 og igen siden 2013. Medlem af Ligebehandlingsnævnet og af bestyrelsen for EU’s Agentur for grundlæggende rettigheder. Tidligere medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.
JONAS CHRISTOFFERSEN, DR. JUR., DIREKTØR FOR INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDER
Lad os få den fundamentale retssikkerhed tilbage
For bare fire år siden formulerede Institut for Menneskerettigheder sammen med Advokatsamfundet en guide til retssikkerhed med ti basale principper for retsstaten. Forudsigelighed i lovgivningen og adgang til offentlig rettergang er blot to af principperne, som er kommet under voldsomt pres under de seneste ændringer i udlændingeloven, mener Jonas Christoffersen.
Begrebet retssikkerhed bliver hver dag brugt af politikere, debattører, eksperter og borgere. Men det er ikke altid lige klart, hvad begrebet dækker over.
Det var grunden til, at Institut for Menneskerettigheder og Advokatsamfundet for fire år siden satte sig sammen for at formulere en guide til retssikkerhed, der erindrer om fundamentale retsprincipper, som går tilbage til Jyske Lov fra 1241, og som dermed har dybe rødder i det danske retssamfund. I guiden kan man blandt andet læse, at der skal være en forudsigelighed i lovgivningen, der med Jyske Lovs ord betyder, at alle kan vide og forstå, hvad loven siger. Her er offentliggørelse og tilgængelighed samt en vis stabilitet i den forbindelse centrale elementer, fremgår det af guiden.
Sådan burde det stadig være – og sådan er det også på de fleste områder – men på udlændingeområdet ser det skidt ud, mener Jonas Christoffersen.
- Jeg oplever en manglende respekt for de helt grundlæggende retssikkerhedsprincipper og en ringeagt for udlændinges rettigheder. Det er en udvikling, som har stået på længe, men som kulminerer nu med massive stramninger i udlændingeloven, siger Jonas Christoffersen, der ellers ikke ser en generel modvilje mod en god retssikkerhed i Danmark.
- Det her sætter ikke blot grundlæggende danske værdier om retssikkerhed under pres på udlændingeområdet. Politisk er der vilje til at gå meget langt i forhold til de internationale rammer, og der er endda talt om at få de internationale konventioner ændret, sådan at de giver et større spillerum på national side, siger Jonas Christoffersen.
Der mangler forudsigelighed
Når det gælder fundamental retssikkerhed peger han især på den manglende forudsigelighed i udlændingelovgivningen.
- Man ændrer reglerne uden varsel, og det kan have ret alvorlige konsekvenser for den enkelte, som for eksempel søger permanent ophold i Danmark. Der er mennesker, der har taget sprogkurser, fordi det var et krav for at få den permanente opholdstilladelse, men pludselig laver man reglerne om – måske efter at kurser er fulgt og bestået og ansøgningen sendt af sted. Så gælder der nye og strengere krav, og så er det forfra.
- Der er ikke noget galt i at ændre reglerne. Men det sker tit på en måde, der giver borgerne en ringe forudsigelighed. Sammenlign det med, at du skal til eksamen. Du tager dit kursus, læser det pensum, som kræves, men når du går til eksamen, opdager du, at eksamensopgaven handler om noget helt andet. Man har ændret kravene uden at orientere dig og i øvrigt uden at forholde sig til, hvilke konsekvenser det har for dig, der skal til eksamen. Det ville man jo aldrig gøre, fordi det åbenlyst ville være urimeligt. Men på udlændingeområdet sker det hele tiden, og på den måde ved ansøgerne aldrig, hvad de skal leve op til for at opfylde betingelserne. Vi burde i et demokratisk samfund tage større hensyn til forudsigeligheden for borgerne, siger Jonas Christoffersen, der i udlændingedebatten savner perspektiv på, hvad vi vil med retsstaten overordnet set.
Administrativ frihedsberøvelse uden tidsramme
En anden vinkel på udlændingelovgivningen, som bekymrer ham, er de nye regler om frihedsberøvelse af udlændinge uden prøvelse og tidsgrænser. Også på dette område mener han, at de nye regler harmonerer dårligt med ellers grundfæstede retssikkerhedsmæssige værdier i samfundet.
- Tidligere var der ikke hjemmel til at frihedsberøve for at kontrollere identitet ved indrejsen til Danmark. Den store indvandring i september i år viste behovet for den slags regler. Så den hjemmel har man nu skabt, så det i dag er muligt at frihedsberøve udlændinge, mens det afklares, hvad der skal ske – skal du videre til et asylcenter, tilbage til et andet land eller noget helt tredje. Problemet er, at der i loven ikke er sat en øvre tidsgrænse for, hvor længe du kan sidde frihedsberøvet. Der er i princippet ingen grænser.
- Vi skrev på Institut for Menneskerettigheder et høringssvar – selvom lovforslaget ikke var sendt i høring. Alligevel smed vi alt, hvad vi havde i hænderne, og på mindre end et døgn skrev vi et meget grundigt høringssvar, hvor vi argumenterede for, at der i loven blev fastsat en grænse for, hvor længe du kan være frihedsberøvet. Vi foreslog mellem syv og 14 dage, da det er de grænser, som vi ser Menneskerettighedsdomstolen opererer med. Fra regeringens side svarede man, at man var enig, men at der ikke skulle stå nogen tidsgrænse i loven. Lovgivningsmagten har ikke villet indskrive en grænse, da man i stedet stoler på, at regeringen vil sørge for, at det ikke tager for lang tid. I praksis betyder det, at det nu er lovligt at frihedsberøve udlændinge i eksempelvis tre uger, mens man afklarer deres identitet. Den lovkvalitet ville vi aldrig acceptere på andre områder.
Lynændring af loven uden høring
Også på et andet område er tidsfristerne under pres.
- Normalt skal en frihedsberøvelse efter udlængeloven prøves inden for 72 timer. Men efter de nye regler kan udlændingeministeren suspendere kravet om domstolsprøvelse inden for 72 timer. Også her ønskede vi en frist i lovgivningen, men også her var svaret fra regeringens side, at man var enig i, at der skal være en øvre tidsmæssig grænse, men man ønskede dog ikke at skrive fristen ind i selve loven. Vi må nu stole på, at myndighederne overholder frister, der ikke står i loven.
- Igen mener jeg, at den manglende klarhed om fristerne afspejler en ringeagt for vores helt grundlæggende retsstatsprincipper. Alene det at gennemføre så indgribende en lovgivning inden for få døgn er kritisabelt. Lovforslaget blev fremsat onsdag klokken 12 og vedtaget om fredagen. Selvom vi her på instituttet valgte at arbejde i døgndrift og sendte et 20-siders høringssvar, så blev der ingen reel politisk debat på de to døgn – på trods af det alvorlige skred i det, vi plejer at opfatte som grundlæggende retssikkerhed, mener Jonas Christoffersen.
Selvom det er et eksempel på, at selv grundige høringssvar ikke nødvendigvis ændrer på lovgivningen, så har han ikke opgivet at kæmpe for de grundlæggende retssikkerhedsmæssige værdier.
- De seneste lovændringer er begrundede i behovet for at reagere på risikoen for masseindvandring. Alle kan forstå, at regeringen arbejder for, at Danmark skal være et trygt og sikkert samfund, men jeg har svært ved at indse, at de politiske initiativer ikke kunne gennemføres med fuld respekt for de grundlæggende principper i den retsstat, vi normalt er så optagede af at styrke.
Jonas Christoffersen
Dr.jur., direktør, Institut for Menneskerettigheder.
RETSSIKKERHEDSGUIDEN
Advokatsamfundet og Institut for Menneskerettigheder udgav i 2012 en retssikkerhedsguide, som har sit udspring fra Advokatsamfundets Retssikkerhedsprogram fra 2009.
Guiden har til formål at bidrage til en konstruktiv dialog om begrebet retssikkerhed og dets anvendelse i den retspolitiske debat. Guiden beskriver blandt andet forskellen mellem retssikkerhed og retsbeskyttelse og illustrerer det indbyrdes afhængighedsforhold mellem de to principper – herunder forholdet mellem forskellige former for sikkerhed: Statens, befolkningens og individets sikkerhed.
Selvom retssikkerhedsbegrebet udvikler sig over tid, er der en række principper som anses for fundamentale, og som er beskrevet eksempelvis i fortalen til Jyske Lov. Overordnet er retssikkerhed en grundsten i den demokratiske retsstat, som sikrer individer og virksomheder mod vilkårlige og uforudsigelige indgreb fra statens side.
Retssikkerheden kan bedst betragtes som summen af flere faktorer, der virker inden for hver sine områder i samfundet. Eksempelvis har både mængden og kvaliteten af lovgivningen og den måde lovgivningen skabes og efterfølgende forvaltes på, betydning for retssikkerheden. Det samme gælder de løbende ændringer. Jo mere og hurtigere, der ændres, des mindre bliver overskueligheden og forudsigeligheden.
Guiden, der ved at blive ajourført i samarbejde med Institut for Menneskerettigheder, peger blandt andet på følgende principper som væsentlige for retssikkerheden:
- Magtadskillelsen
- Åbenhed i lovgivningsprocessen
- Forudsigelighed i lovgivningen
- Lighed for loven
- Proportionalitet
- Lovmæssig myndighedsudøvelse
- Uskyldsformodning
- Uafhængig kontrol og herunder adgang til retfærdighed og domstolsprøvelse
Læs guiden på Advokatsamfundet.dk/publikationer