2016 - Advokaten 10 - Når myndigheder kommer på besøg

Hvornår kan myndigheder tage på kontrolbesøg, og hvor tæt må man gå på virksomheden? Selvom retssikkerhedsloven har rundet de ti år, har anvendelsen af loven ved de over 200.000 årlige kontrolbesøg ikke tiltrukket sig den store opmærksomhed i den juridiske og retspolitiske debat om retssikkerhed. De mange kontrolbesøg rejser dog mange spørgsmål.  

Af Kasper Ullerup Bach, Christian Bergqvist og Michael Gøtze, Københavns Universitet, Juridisk Fakultet

Når myndigheder tropper op som uventede gæster hos virksomheder og borgere for at tjekke, at alt er, som det skal være, sker det i mange tilfælde efter lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter – også kaldet retssikkerhedsloven eller tvangsindgrebsloven. Loven sætter en ramme om kontrolbesøgene, og der er uden tvivl jura og retssikkerhed på spil her. Hvornår kan myndigheder overhovedet tage på disse kontrolbesøg, og hvor tæt må man gå på virksomhedens domæne?
Selvom loven har rundet de ti år, og selvom den af Justitsministeriet har fået et – efter juridiske standarder – ret fængende navn, retssikkerhedsloven, har anvendelsen af loven ved de over 200.000 årlige kontrolbesøg ikke tiltrukket sig den store opmærksomhed i den juridiske og retspolitiske debat om retssikkerhed. Der er dog efter vores opfattelse grund til at se nærmere på loven og den praktiske anvendelse af kontrolbesøg og dermed at tage temperaturen på retssikkerheden i også denne del af forvaltningen.
Retssikkerhedsloven er oprindelig et produkt af en bekymring over, at forvaltningsmyndigheder i stigende grad synes at blive kontrolmyndigheder, og at der fra lovgivers side i stigende grad lægges kontrol- og tilsynsbeføjelser oven i de rent administrative beføjelser. At boligen og i vidt omfang virksomhedslokaler ifølge grundloven er ukrænkelig har kun forstærket denne bekymring. De politiske intentioner bag retssikkerhedsloven var således også mere radikalt at begrænse antallet af kontrolbestemmelser i lovgivningen og dermed trække en klar streg i sandet for, hvornår myndighederne i det hele taget måtte komme på besøg. Ambitionen mødte dog på grund af hensynet til fortsat at kunne føre effektiv kontrol en vis modstand i centraladministrationen, og resultatet blev en retssikkerhedslov med fokus på regler for selve fremgangsmåden under de mange kontrolbesøg. Retssikkerhedsloven blev således fra starten begrænset til formel retssikkerhed og til tydeliggørelse af formalia, snarere end til en sikring af den egentlige og materielle retssikkerhed.
Overordnet set må retssikkerhedsloven siges at tilhøre den stille gruppe af elever i klasseværelset. Den har ikke gjort meget væsen af sig i den juridiske litteratur, ligesom det kræver ret ihærdigt detektivarbejde at finde frem til relevant praksis – ved klagenævn, domstolene og ombudsmand – om lovens praktiske anvendelse inden for de mange forskellige myndighedsområder, som loven har relevans for. Da retssikkerhedsloven med andre ord således kun sjældent trykprøves og udvikles som led i en effektiv kontrol med dens overholdelse, kan det synes vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang lovens regler om fremgangsmåden for kontrolbesøg reelt har forbedret retssikkerheden.

Markant vækst i antallet af kontrolbestemmelser
Retssikkerhedslovens stille liv og den oprindelige intention med loven om at begrænse antallet af kontrolbestemmelser er ganske paradoksal, når man ser på udviklingen i antallet af love, der giver myndigheder – primært inden for beskæftigelses-, skatte-, fødevare- og miljøområdet – adgang til at foretage kontrolbesøg. Der er nemlig sket en markant stigning i antallet af sådanne hjemler de sidste mange år.
I Retssikkerhedskommissionens betænkning (betænkning nr. 1428/2003), som retssikkerhedsloven er baseret på, blev der på baggrund af høringssvar fra de forskellige ressortministerier identificeret i alt cirka 176 bemyndigelser til at gennemføre administrative kontrolundersøgelser hos virksomheder og i mere sjældne tilfælde hos privatpersoner, der fraviger kravet om forudgående retskendelse efter grundlovens § 72. Ministerierne fandt dog, at noget nær samtlige bestemmelser var nødvendige primært af hensyn til kontrollens effektivitet, hvorefter kommissionen opgav at komme igennem med den tilsigtede regelsanering.
Antallet af bestemmelser blev i 2015 optalt til 262, hvilket siden lovens vedtagelse svarer til en stigning på godt 50 procent over 10 år. Går man længere tilbage i tid, vil man se, at Justitsministeriet i 1996 havde identificeret 111 bestemmelser. Set i forhold hertil udgør den seneste optælling i 2015 en stigning på 136 procent.
Denne udvikling viser kun tilvæksten af nye bestemmelser, men ser man nærmere på ændringerne i de eksisterende bestemmelser siden retssikkerhedslovens vedtagelse, er der i perioden sket en udvidelse af myndighedernes kontrolbeføjelser i 49 bestemmelser. At udviklingen også kan gå den anden vej illustreres af, at der i samme periode i fem tilfælde er blevet ophævet bestemmelser. Med en enkelt undtagelse – ophævelsen i 2015 af SKAT’s beføjelser til at føre kontrol af udendørs byggeaktivitet på privat grund – har ophævelserne dog været begrundet i andre forhold end et eksplicit ønske om at begrænse myndighedernes kontrolbeføjelser.
Udviklingen er rent lovgivningsmæssigt – populært sagt – i vidt omfang gået i den modsatte retning af, hvad man erklærede som målsætning, da retssikkerhedsloven blev vedtaget, og som man siden har holdt fast i, når Folketinget for eksempel har drøftet Justitsministeriets årlige retssikkerhedsredegørelse om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter uden for strafferetsplejen (retssikkerhedsredegørelsen). Redegørelsen indeholder – som gengivet i faktaboksen fra seneste redegørelse – blandt andet opgørelser om antallet af årlige kontrolbesøg på udvalgte områder med oplysninger om antallet af uvarslede besøg og politianmeldelser.
Udviklingen er sket, uanset at Justitsministeriet siden 1998 udtrykkeligt har anbefalet ministerierne at udvise tilbageholdenhed med at indføre nye kontrolbestemmelser. I ministeriets vejledning om lovkvalitet anføres, at hvis der er behov for en sådan adgang, bør omfanget heraf begrænses mest muligt – for eksempel ved, at der alene gives adgang til forretningslokaler, mens private boliger holdes udenfor. Endelig fremgår det af vejledningen, at der i bemærkningerne til en sådan bestemmelse, bør gives en begrundelse for, hvorfor bestemmelsen er nødvendig, ligesom der bør gives en udførlig angivelse af bestemmelsens anvendelsesområde.
Vi har ikke foretaget en kvalitativ og akkumuleret stillingtagen til, om de mange bemyndigelser er passende i deres antal og indhold. Uanset at bestemmelserne i mange tilfælde varetager væsentlige formål i forhold til at sikre en effektiv og ønskelig myndighedskontrol, er det dog umiddelbart vores generelle opfattelse, at de opstillede retningslinjer for nye kontrolbestemmelser nok kun i et begrænset omfang har haft en mærkbar effekt.

Loven gælder kun ‘indendørs’
Selve reguleringsmodellen bag loven er, at lovens anvendelsesområde er dynamisk i den forstand, at loven ikke selv indeholder bemyndigelsen for forvaltningen til at foretage administrative kontrolbesøg, der således skal findes i lovgivningens mange kontrolbestemmelser. Lovens anvendelsesområde defineres således af antallet og karakteren af specifikke hjemmelsbestemmelser i anden lovgivning end retssikkerhedsloven, hvorved denne har en horisontal eller tværgående karakter.
Det er imidlertid ikke alle kontrolbesøg, som retssikkerhedsloven finder fuldt ud anvendelse på. Loven har nemlig fået et kompliceret anvendelsesområde, hvor kun visse former for indgreb er omfattet af lovens centrale retssikkerhedsgarantier. Retssikkerhedslovens § 1 fastlægger således forskellige skillelinjer, der blandt andet indebærer, at loven kun i begrænset omfang finder anvendelse ved undersøgelser på udendørsarealer eller i offentligt tilgængelige forretningslokaler. I praksis medfører det den noget mærkværdige situation, at loven for eksempel skal følges ved tilsyn med håndværkere, der – måske i strid med arbejdsmiljø- og skatteregler – arbejder indenfor, mens kollegerne på stilladset udenfor må kigge langt efter de rettigheder, som følger af loven.

Mange uvarslede kontrolbesøg
Andre retssikkerhedsmæssige spørgsmål er knyttet til den faktiske gennemførelse af kontrolbesøg. Her er der mange problemstillinger at tage fat i, men spørgsmålet om de uvarslede kontrolbesøg trænger sig uundgåeligt på. Det følger af retssikkerhedslovens § 5, at hvis muligt skal et kontrolbesøg varsles skriftligt senest 14 dage forinden.
I praksis er det dog – som vist i faktaboksen – på mange områder kun et yderst begrænset antal af kontrolbesøgene, som gennemføres varslet. Man må generelt gå ud fra, at der er saglige begrundelser for at foretage uvarslede besøg. For eksempel forekommer det at være i alles interesse, at i hvert fald en del af fødevarekontrollen foretages uanmeldt, da formålet med kontrollen ellers nemt kunne forspildes. Det store antal uvarslede besøg er dog i sig selv bemærkelsesværdigt i lyset af, at uvarslede besøg rent lovgivningmæssigt er undtagelsen, ikke hovedreglen. Der er yderst begrænset tilgængelig praksis på området, hvilket gør det vanskeligt at få en fornemmelse af begrundelserne for den flittige brug af lovens undtagelsesregler.
De fleste virksomheder og privatpersoner vil nok i almindelighed foretrække at være orienteret på forhånd om et forestående kontrolbesøg. Varslingen har imidlertid også en mere direkte betydning for, hvilke rettigheder der tillægges efter retssikkerhedsloven. For eksempel gælder den ret til at gøre indsigelse mod kontrolbesøgets gennemførelse, der er skrevet ind i retssikkerhedsloven, alene ved varslede kontrolbesøg. Derved adskiller loven sig fra den norske forvaltningslov, hvor en sådan klageadgang også gælder, når myndigheden kommer uden varsel. Retten til efter retssikkerhedsloven at lade sig repræsentere eller bistå af andre under kontrolbesøget gælder i princippet også ved uvarslede besøg, men det er nok vanskeligt at forestille sig, at myndigheden i hvert tilfælde indvilliger i at udskyde undersøgelsen til, at det lykkes virksomheden eksempelvis at få tilkaldt sin advokat eller brancheforening. Dermed mister denne rettighed i praksis meget af sin værdi, når kontrolbesøg gennemføres uden varsel.

Koordineret kontrol er et gråzoneområde
Det er også rent retssikkerhedsmæssigt interessant, at der på mange områder sker et ret tæt samarbejde mellem myndigheder om gennemførelse af samordnede kontrolaktioner. Dette kaldes ofte for koordineret kontrolaktioner eller – det nærmest helt ‘Orwellsk’ klingende – Totalkontrol.
Sådanne aktioner kendes blandt andet fra tv-programmer som ‘Razzia – SKAT rykker ud’, hvor en række myndigheder, herunder både SKAT og fødevarekontrollen i samarbejde med for eksempel TV 2 har ‘inviteret’ seerne med på aktioner og særdeles aktivt kommenteret konkrete forhold, som tilvejebringes under aktionerne.
Det interessante spørgsmål bliver i relation til sådanne koordinerede kontrolaktioner, om myndighederne herved låner hinanden hjemler. For eksempel ses det, at politiet stopper bilister med hjemmel i færdselslovens § 77 om adgangen til at kontrollere et køretøj for fejl og mangler, hvorefter andre myndigheder som SKAT og Arbejdstilsynet med hjemmel i egne kontrolbestemmelser gennemfører kontrolundersøgelser af bil og fører, som de ikke selv havde hjemmel til at stoppe. Sammenblandingen sker således ved, at administrative myndigheder opnår adgang til indgreb, in casu at stoppe en bil på vejen, som de ikke selvstændigt er tillagt hjemmel til. I et vist omfang er gennemførelsen af koordinerede kontrolaktioner en konsekvens af Retssikkerhedskommissionens betænkning, der faktisk opfordrer myndighederne til at samarbejde med henblik på at foretage en effektiv kontrol og samtidig reducere antallet af indgreb rettet mod den enkelte virksomhed. Det er klart, at der er en effektivitetsgevinst ved at forene kræfterne, og drage nytte af hinandens faglige viden. Dog risikerer man, som man allerede ved udarbejdelsen af betænkningen var opmærksom på, nemt at komme ind i en gråzone, hvor myndighederne i praksis opnår mere vidtgående kontrolbeføjelser, end de er tillagt i lovgivningen. Af samme grund blev det da også udtrykkeligt fremhævet i betænkningen, at hver enkelt myndighed ikke via et samarbejde opnår udvidede beføjelser eller adgang til at gennemføre kontrolbesøg.
På nogle områder er samarbejdet mellem SKAT og kommunale myndigheder efter sigende nu nedtonet, formentlig netop som følge af de retssikkerhedsmæssige problemer med totalkontrol. Det er efter vores opfattelse positivt, hvis myndighederne tænker sig om en ekstra gang og udviser en vis varsomhed i lyset af grundlæggende hjemmelskrav og forvaltningsretlige hjemmelsprincipper, hvorefter en ressortmyndighed skal passe på med at udøve beføjelser og varetage interesser, som tilkommer andre ressortmyndigheder.

Uklar rollefordeling mellem myndighed og politi
Et andet interessant forhold, hvor retssikkerhedsloven har haft til formål at gøre en forskel, er rollefordelingen mellem administrative kontrolmyndigheder og politiet.
Efter retssikkerhedslovens § 9 skal kontrolbesøg gennemføres af politiet efter retsplejelovens efterforskningsregler, hvis der før eller under kontrolbesøget ‘med rimelig grund’ opstår en mistanke om, at virksomheden har begået et strafbart forhold, som besøget har til formål at skaffe oplysninger om. Myndighederne må således ikke efterforske efter retssikkerhedsloven, der ikke giver den mistænkte samme retsbeskyttelse som efter retsplejeloven. Det betyder også, at en myndighed må trække sig, hvis der under et kontrolbesøg opstår en sådan mistanke. Myndigheden kan dog i medfør af lovens § 9 trods mistanke gennemføre undersøgelsen, hvis formålet hermed er at tilvejebringe oplysninger til brug for behandling af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. En enkelt dom – UfR 2009.2060 Ø – illustrerer denne meget vanskelige balancegang i forhold til, hvad formålet med et kontrolbesøg er, når en myndighed har en begrundet mistanke om en overtrædelse af lovgivningen – i dette tilfælde pantreglerne – som er strafbelagt, og som i praksis må formodes at ende i en straffesag.
Teoretisk sondres der mellem kontrolundersøgelser iværksat som stikprøvekontrol over for kontrol indledt efter forudgående anmeldelse eller tips fra naboer, konkurrenter eller ansatte. De retssikkerhedsmæssige betænkeligheder træder tydeligst frem i sidstnævnte kategori, hvor almindelige myndigheder – som netop ikke kan forventes at have nogen særlig straffeprocessuel ekspertise – bliver sat på en vanskelig opgave i forhold til vurdere, hvorvidt der foreligger en mistanke af en sådan styrke, at sagen bør overlades til politiet. Det gælder særligt for de myndigheder, der kun lejlighedsvis iværksætter kontrolbesøg, og derfor har sværere ved at opbygge erfaringer med den vanskelige grænsedragning.
Selvom det er svært at få gravet det relevante materiale frem her, og derfor også vanskeligt at drage håndfaste konklusioner, kan der dog i opgørelser i Justitsministeriets årlige retssikkerhedsredegørelse ses en tendens til, at der gennemføres færre kontrolbesøg omfattet af retssikkerhedsloven samtidig med, at undersøgelserne fører til et stigende antal politianmeldelser. Der ligger en dobbelthed heri. På den ene side er det positivt, hvis myndighederne overordnet er blevet bedre til mere målrettet at udvælge virksomheder, hvor der er reelt grundlag for at udøve kontrol. På den anden side aktualiserer det en overvejelse om, hvorvidt en række af kontrolundersøgelserne havde eller under kontrolbesøget fik karakter af efterforskning, og derfor slet ikke burde være gennemført.

Behov for et samlet retssikkerhedstjek
Debatten, som i sin tid udløste vedtagelsen af retssikkerhedsloven, var politisk drevet. Retssikkerhedsloven kan derfor på mange måder ses som et resultat af først og fremmest en politisk interesse, til dels fremprovokeret af pressen, for retssikkerheden ved myndigheders kontrolbesøg.
Selvom spørgsmålet om forvaltningens adgang til at gennemføre kontrolbesøg uden retskendelse er et politisk spørgsmål, kan der identificeres en række helt konkrete forvaltningsretlige problemstillinger, som gør det relevant at overveje et serviceeftersyn af loven og dens anvendelsesområde.
Der kan i den forbindelse peges på den markante stigning i antallet af hjemler til at foretage kontrol. I mange af disse bestemmelser er betingelserne for kontrolbesøg ret løst og skønsmæssigt beskrevet, hvormed det overlades til myndigheden selv at vurdere relevansen af at iværksætte sådanne undersøgelser hos virksomheder og borgere. Det skaber risiko for en begrænset mulighed for nærmere efterprøvelse ved for eksempel en domstol. Da det som nævnt synes at være meget sjældent, at de berørte virksomheder og borgere overhovedet indbringer sager om kontrolundersøgelser for domstolene, er reglernes indhold kun i meget begrænset omfang blevet prøvet og præciseret i retspraksis, hvad der kan tale for en opstramning af selve lovreguleringen.
Desuden kan man pege på det forhold, at offentlige myndigheder – i nogle tilfælde sammen med pressen – gennemfører større samlede kontrolundersøgelser, hvor flere myndigheder parallelt undersøger forhold inden for deres ressortområde. Det skaber risiko for sammenblanding af hjemmelsgrundlag, hvor myndigheder opnår adgang til at gennemføre kontrolundersøgelser, de ikke selvstændigt havde hjemmel til med afledte spørgsmål om ‘lejlighedsfund’ og ‘ulovligt indhentede beviser’ og så videre.
Endvidere fremstår rollefordelingen mellem administrative myndigheder og politiet noget mudret. Det gælder særligt, når myndighederne får anledning til at igangsætte undersøgelser på baggrund af henvendelser, velvidende at den pågældende virksomhed nemt risikerer at få en straffesag på halsen, hvis der er hold i tippet. Den øgede tendens til at afslutte en administrativ kontrolundersøgelse med politianmeldelse understøtter antagelsen om, at der kan være problemer i praksis. Der er således en uklar grænse over mod egentlig efterforskning, som næppe kan siges at være blevet meget tydeligere med retssikkerhedsloven.
Endelig kan man mere retspolitisk overveje, om loven har fået et passende anvendelsesområde, når lovens centrale bestemmelser ikke finder anvendelse ved flere former for kontrolbesøg hos virksomheder og privatpersoner og i praksis ikke kan anvendes, når kontrolbesøg – som udgangspunktet er blevet i praksis – foretages uden forudgående varsel. Værd er i den forbindelse at bemærke, at man ikke skal længere væk end til Norge for at finde regler, der i næsten 50 år på mange måder har givet en bedre og mere ensartet beskyttelse af virksomheder og privatpersoners retssikkerhed, når myndighederne tropper uventet op.
Der er med andre ord god grund til at foretage et samlet retssikkerhedstjek af retssikkerhedsloven og anvendelsen af kontrolbesøg.

Artiklen er et af resultaterne af et større forskningsprojekt om retssikkerhedsloven. Projektet har opnået støtte fra Justitsministeriets forskningspulje.

 Kasper Ullerup Bach
Indtil december 2016 post doc ved Det Juridiske Fakultet, har skrevet Ph.D.-afhandling om EU-statsstøtte, nu ansat ved Folketingets Administration, Lovsekretariatet.

Christian Bergqvist
Lektor i konkurrenceret, har skrevet Ph.D.-afhandling om reguleringen af telekommunikation og energi, har tidligere arbejdet som advokat.

Michael Gøtze
Professor i forvaltningsret, har skrevet Ph.D.-afhandling om magtfordrejning, har tidligere været konstitueret landsdommer.