De er omkostningstunge, sjældent fremadskuende og de har ofte en meget lang levetid, der giver risiko for, at tiden er løbet fra konklusionerne. Men kommissioner kan i den rette sammenhæng give et nyttigt indblik i forhold, som ellers ikke ville komme for dagen. Det er ikke et perfekt redskab, men dog det bedste vi har, skriver professor Michael Gøtze i en analyse.
Af professor Michael Gøtze, ph.d., Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet
En af den nye regerings første embedshandlinger efter folketingsvalget tilbage i maj var at nedlægge den meget omtalte og udskældte Irak-kommission. Kommissionen blev nedsat af den tidligere regering til at grave sig ned i baggrunden for Danmarks deltagelse i Irak-krigen og i spørgsmålet om fangetilbageholdelser i såvel Irak – som Afghanistan-krigen.
Selvom det ikke er ulovligt for en regering at lukke en undersøgelseskommission, er det et usædvanligt skridt. Det er ikke set før, og det er også blevet kritiseret. For at bringe balance i regnskabet har regeringen i efteråret til gengæld besluttet at nedsætte en undersøgelseskommission, som skal undersøge den såkaldte Tibet-sag og baggrunden for politiets indgriben over for demonstranter.
Selvom der er både fordele og ulemper ved undersøgelseskommissioner, og selvom den politiske praksis med at nedsætte kommissioner ikke er helt stringent, er det efter min opfattelse vigtigt at holde fast i, at kommissioner i den rette sammenhæng er et godt redskab til at rydde op. Der er dog god grund til at give kommissioner et serviceeftersyn, nu hvor der har været syv kommissioner på cirka 15 år.
En hybrid størrelse
Rent juridisk er undersøgelseskommissioner en hybrid størrelse. Selve nedsættelsen af kommissionen udspringer af regeringens og/eller Folketingets ønske om en uvildig undersøgelse af den udøvende magt. Der er tale om et kontrolredskab, der er meget tæt knyttet til det politiske niveau – klart tættere end for eksempel en domstolsundersøgelse, ombudsmandsundersøgelse etc. Baggrundstæppet er ofte ophedet kritik i medierne af en bestemt ‘sag’.
Kommissionens opgave er desuden atypisk i forhold til især dommeres arbejde, idet kommissionen kun kan undersøge og afdække, ikke dømme eller konkludere. På baggrund af kritik fra en kommission er det i givet fald op til Folketinget at tage sagen videre til eksempelvis en rigsret, hvad der skete i den historiske Tamil-sag fra 1990’erne. Kommissionen kan også, hvis den er ansvarsvurderende, lægge op til en disciplinær- eller straffesag i forhold til embedsmænd eller andre. Dog er kommissionens funktion stadig kun at lægge bolden til rette for en anden instans og ikke selv at sparke den i mål. Flere undersøgelseskommissioner er således blevet led i en længere kæde af processer og undersøgelser.
Hvis vi ser på, hvad der er kommet ud af kommissionerne siden Tamil-sagen, er svaret ret blandet, udover at debatten om kommissioner typisk øger adrenalinen i det politiske system. Rent indholdsmæssigt er ansvarsvurderinger og konklusioner generelt holdt i en klart forsigtig stil, og der har for det meste været tale om bløde landinger og så godt som frifindelser i de konkrete sager. Frifindende kommissioner har dog også selvsagt værdi, hvis de har et nogenlunde fast grundlag. I Statsløsekommissionens beretning er der fremsat relativ hård kritik af to topembedsmænd for ikke at have sagt tydeligt fra over for en langvarig ulovlig praksis. Sagen er på dette punkt dog svær at vurdere, og der verserer stadig disciplinære efterspil.
Sjældent fremadskuende
Det er et åbent spørgsmål, om kommissionerne herudover har haft fremadrettede og generelle virkninger i forhold til den udøvende magt. Kommissioner bliver fastholdt i et enkeltsagsfokus. Det kan dog i lyset af kommissionernes hybride natur ikke overraske, at kommissioner sjældent ser fremad og kommer med forslag til ændring af lovgivning etc., selvom denne ekstraopgave for så vidt kan være indskrevet i kommissoriet.
Det ligger ikke naturligt til dommere at komme med panoramiske forslag, der rækker langt ud over den konkrete sag. Det kan her indskydes, at der i september 2015 blev fremsat en række generelle forslag fra det såkaldte Bo Smith-udvalg i en rapport om ‘Embedsmanden i det moderne folkestyre’. Udvalget er nedsat af DJØF, hvad der på mange måder afspejles i rapportens tilgang. Rent indholdsmæssigt tilfører udvalget, som det selv gentagne gange gør opmærksom på i rapporten, ikke noget nyt. Udvalgets ambition er for så vidt primært at gentage eksisterende pejlemærker som for eksempel krav om lovlighed, sandhed og faglighed.
Hvis vi kaster et blik på de konkrete kommissioner, der er nedsat efter de nuværende regler, tæller de i alt syv kommissioner.
Flere af dem har givet anledning til betydelig omtale i pressen som for eksempel Irak-kommissionen, Statsløsekommissionen og Skattesagskommissionen. Rent fagligt spænder de syv kommissioner ganske vidt, hvad der afspejler, at der kun er få materielle grænser i undersøgelseskommissionsloven for, hvad man fra politisk hold kan sætte under lup. Kravet om, at kommissioner skal vedrøre forhold af almenvigtig betydning, må siges at være fortolket ret dynamisk siden 1999, og det er i vidt omfang op til regeringen og Folketinget, hvad kommissionen får i opdrag. Lovens pejlemærker for kommissioners arbejdsområde, herunder at der skal være tale om almenvigtige sager, må betegnes som ret løse i konturerne. Et grundlæggende problem synes at være den politiske tilbøjelighed til at trække kommissions-kortet som trumf i højbetændte sager, og der kan derfor også i det politiske miljø være grund til en vis selvransagelse i forhold til kommissioner.
Ofte omkostningskrævende
Et af de typiske og specifikke kritikpunkter mod kommissioner er deres levetid. Retsmaskineriet maler som bekendt langsomt, og det er en indbygget ulempe, at arbejdets varighed skal regnes i år, ikke i måneder. Da kommissioner fungerer ad hoc, skal de altid starte forfra. Desuden er det en velkendt refleks hos mange jurister, ikke mindst dommere, at de bliver ekstra grundige, hvis de konfronteres med en politisk sag. Der kan også være andre grunde til, at processen trækker ud. Her er skrækeksemplet selvsagt Farum-kommissionen, som fungerede i ni år. Den undersøgte forskellige forhold i Farum Kommune i perioden 1990 til 2003, men blev undervejs overhalet af hele to straffesager mod sagens hovedperson, en tidligere borgmester. De senere kommissioner har fået kortere snor, og Justitsministeriet har fra 2010 valgt at angive en tentativ maksimal funktionsperiode i paradigmet for kommissorier. Der opereres med en periode på to til tre år. Dog er Irak-kommissionen en undtagelse, da den i udgangspunktet fik fem år.
Kommissioner er ofte omkostningskrævende, og det gælder især, hvis der indkaldes og afhøres mange vidner. En betydelig udgiftspost er i den forbindelse honorarer til bisiddere, ikke mindst i ansvarsvurderende kommissioner. Fem ud af de syv hidtidige kommissioner har haft til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til ansvar. I skattesagen blev der afhørt 45 vidner, hvoraf mange havde bisiddere. Der var kun lige netop plads til alle bisiddere omkring rundbordet i det prunkløse kommissionslokale på Fremtidsvej i Buddinge. De samlede udgifter for fem af de afsluttede kommissioner løber op i 140 millioner kroner. Udgifterne for den afsluttede Statsløsekommission er ikke officielt endnu, hvorimod Justitsministeriet har oplyst, at udgifterne til Irak-kommissionen indtil nedlæggelsen tidligere i år beløb sig til cirka 14 millioner kroner.
Bedre tilskæring af kommissorier
Erfaringerne giver anledning til at overveje en række justeringer. Der er i hvert fald fire grundelementer, der i mine øjne kan ses nærmere på.
Et grundlæggende aspekt er tidsaspektet. Her må kommissionerne være forberedt på, at der skal holdes et vist tempo. En maksimal funktionsperiode bør ikke være mere end for eksempel tre år i effektiv tid, hvad der som sagt for så vidt allerede er en slags uformel praksis. Der er dog knyttet en mulighed for forlængelse til de angivne perioder i kommissorierne, og der er også givet sådanne dispensationer. Med syltekrukke-kommissioner kan substansen i sagen risikere at blive forældet undervejs. Det kan i den forbindelse overvejes at få en bedre tilskæring af kommissorier. Man kan her nok komme endnu længere i forhold til at foretage en indledende kortlægning af aktuelle og potentielle parallelundersøgelser, når kommissionerne er på overvejelsesstadiet. Det er vigtigt, at kommissionerne reelt kun anvendes som tilbagefaldsposition i forhold til andre og faste kontrolredskaber, hvad der også er sigtet efter i undersøgelseskommissionsloven. I Farum-sagen blev de forskellige parallelle undersøgelser af forholdene i Farum Kommune gensidigt procesforlængende, hvad der var uheldigt. Der bør også på det logistiske plan kigges på den spildtid, der ofte synes at gå fra, at kommissionen er nedsat til, at den reelt kan gå i sving.
Der er desuden grund til at finjustere balancen mellem de vidtgående retssikkerhedsgarantier for vidner og kommissioners muligheder for at gennemføre nogenlunde effektive undersøgelser. Pendulet synes muligvis her efter Tamil-sagen at være tippet noget til fordel for eksempelvis de embedsmænd, der afhøres, og hvor det i dag kan være ret nemt at vige uden om nærgående spørgsmål. Embedsmandsapparatet har stor magt og må finde sig i, at der kan komme undersøgelser og kritiske spørgsmål. Det er dog klart, at der skal være retssikkerhedsgarantier. Hensynet til de personer, som er i kommissionens søgelys, taler også klart for hurtigere undersøgelseskommissioner. Det kan også ses på det forsigtighedsfilter, som er indbygget i den nuværende ordning, og som undertiden anvendes ret aktivt af kommissioner til at begrunde luftige retlige konklusioner efter de ellers mange års granskninger. Hvis forsigtighed bliver det bærende bedømmelsesprincip, og hvis juraen altid fortyndes med 9/10 dele vand i undersøgelseskommissionernes retlige arbejde, er for eksempel kommissionsfrifindelser ikke meget værd.
Ministres ansvar
I forhold til bedømmelsen af ministres ansvar er det efter afslutningen af blandt andet Statsløsekommissionens arbejde svært at undgå den tanke, at det juridiske ministeransvar i praksis er så godt som usynligt. I denne sag blev den daværende integrationsminister frifundet, og det må betegnes som en relativ mild vurdering af en minister, som ellers set udefra både har haft erfaring og sagkundskab til at indse, at et langvarigt brud på en konvention var retligt problematisk. Sporene fra Tamil-sagen skræmmer tydeligvis fortsat, og man sidder i 2015 tilbage med indtrykket af, at nyere kommissioner meget nødigt – uanset omstændighederne – lægger op til, at der kan være grundlag for et ministeransvar.
Endelig kan der på et tidspunkt muligvis være grund til at se på processen med udnævnelse af medlemmer til kommissioner. Det er en ofte fremsat indvending i fagmiljøerne, at udnævnelserne foregår i lukkede kredsløb. Her anføres det undertiden rent fagligt, at man kan få indtryk af, at Justitsministeriet har svært ved at modstå fristelsen til at gå efter at udnævne medlemmer med de ‘rette’ – systemvenlige – holdninger, snarere end de bedste kvalifikationer.
Trods undersøgelseskommissionernes svagheder – og trods offentligt eksponerede tumulter i Irak-kommissionen – er det vigtigt at holde hovedet koldt. Der er grund til at evaluere, og undersøgelseskommissioner må finde sig i kritik og undertiden selv at sidde på anklagebænken, men det er for drastisk med aflivning. Kommissioner kan i den rette sammenhæng give et nyttigt indblik i forhold, som ellers ikke ville komme for dagen. Det er ikke et perfekt redskab, men dog det bedste vi har.
‘Sag’ |
Funktionsperiode |
Kommissionstype |
Samlet pris |
Farum-kommissionen |
9 år (2003-12) |
Fact-finding |
59 mio. kr. |
Dan Lynge-kommissionen |
3 år (2003-06) |
Ansvarsvurderende |
11 mio. kr. |
TDC-kommissionen |
2 år (2004-06) |
Ansvarsvurderende |
20 mio. kr. |
Blekingegade-kommissionen |
4 år (2010-14) |
Fact-finding |
20 mio. kr. |
Skattesagskommissionen |
2 år (2012-14) |
Ansvarsvurderende |
28 mio. kr. |
Statsløsekommissionen |
4 år (2011-2015) |
Ansvarsvurderende |
Ikke opgjort |
Irak-kommissionen |
Nedlagt (2012-15) |
Ansvarsvurderende |
14 mio. kr. |
De samlede udgifter for fem af de afsluttede kommissioner løber op i 140 millioner kroner. Udgifterne for den afsluttede Statsløsekommission er ikke officielle endnu, hvorimod Justitsministeriet har oplyst, at udgifterne til Irak-kommissionen indtil nedlæggelsen i efteråret 2015 beløb sig til cirka 14 millioner kroner.
Michael Gøtze
Professor, ph.d., Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet.