RETSSIKKERHED I FORVALTNINGEN
Hjælper det at klage?
Det er en væsentlig forudsætning for socialt arbejde, at befolkningen har tillid til de sociale myndigheder. Ankesystemet må derfor være opbygget, så det medvirker til at fremme denne tillid. En hovedbetingelse for, at ankesystemet kan få denne virkning er, at befolkningen opfatter systemet som retsbeskyttende, og at der faktisk skabes retsbeskyttelse. Der kan være tvivl om begge dele.
Af John Klausen, lektor, ph.d., Juridisk Institut, Aalborg Universitet.
Nogle borgere oplever, at der ikke er den nødvendige retssikkerhed i mødet med forvaltningen. Nogle borgere giver også udtryk for et åbenbart misforhold mellem borger og forvaltning, forstået på den måde, at den borger, der ikke overholder en pligt, sanktioneres prompte. Hvis en borger eksempelvis ikke møder rettidigt til en samtale i jobcentret, nedsættes eller bortfalder forsørgelsesydelsen. Overholder kommunen ikke lovfastsatte tidsfrister eller træffer kommunen afgørelser, der er forkerte eller så fejlbehæftede, at de er ugyldige, har det ingen konsekvenser. I nogle situationer opleves det, som om kommunen tilmed bliver belønnet ved at opnå en besparelse på den ydelse, der skulle være ydet. I andre situationer hjælper det ikke at få ret i en ankesag – på grund af den lange sagsbehandlingstid kan retten til ydelsen være fortabt.
Denne artikel ser nærmere på administrativ rekurs i sociale sager. Borgerens mulighed for at klage til Ankestyrelsen bruges også i den politiske debat som argument for, at borgerens retssikkerhed er sikret.
Klager over kommunernes afgørelser på social- og beskæftigelsesområdet
I 2014 afgjorde Ankestyrelsen 39.574 klager over kommunernes afgørelser på social- og beskæftigelsesområdet. Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid var 244 dage og omgørelsesprocenten var på 24 med store variationer mellem kommuner og de enkelte lovområder. Når en borger klager over en kommunes afgørelse, skal kommunen revurdere og behandle sagen igen. Det er altså kun, hvis kommunen fastholder afgørelsen, at klagen går videre til Ankestyrelsen. Til genvurderingen har kommunen fire uger, en frist der ikke altid overholdes. Kun et fåtal af de afgørelser kommunerne træffer bliver påklaget og formentlig også kun et fåtal af forkerte og fejlbehæftede sager. Som følge af kommunens forpligtelse til genvurdering kan der være grund til at antage, at der er mindst lige så mange forkerte og fejlbehæftede afgørelser blandt de sager, der ikke bliver påklaget.
Kommunernes effektuering af en ankeafgørelse tager tid. Ankestyrelsen har, foranlediget af en forespørgselsdebat i Folketinget, gennemført en undersøgelse af kommunernes efterlevelse af de tidligere sociale nævns afgørelser. Undersøgelsen viste, at i 11 procent af afgørelserne gik der mere end tre måneder fra ankeafgørelsen, til borgeren modtog den hjælp, som der var truffet afgørelse om. Den samlede sagsbehandlingstid fra kommunens fejlagtige afgørelse frem til, at hjælpen bliver ydet, kan således være meget lang.
Kommunernes respekt for at træffe korrekte afgørelser er afgørende for retssikkerheden. Statsforvaltningen Midtjylland lavede i 2012 en undersøgelse, der viste, at nogle kommuner bevidst prøvede grænserne af med deres afgørelser – hvor langt kan man gå, før ankesystemet underkender en afgørelse. Dette sker ud fra en betragtning om, at hvis kommunens serviceniveau skal ligge præcist på lovgivningens minimumsniveau og hverken over eller under, så må lovgivningens grænser indimellem afprøves. Nogle kommuner udtrykte på forskellig måde det synspunkt, at ikke enhver ankeafgørelse, der underkender en kommunal afgørelse, repræsenterer en fejl, der burde være undgået. For eksempel skrev en kommune, at der både politisk og administrativt var et ønske om at prøve grænserne af, idet der skulle findes besparelser på beskæftigelses- og socialområdet.
Lang sagsbehandlingstid
Betydningen af lang sagsbehandlingstid kan ses i følgende sag, der har været behandlet i en udtalelse af 23. juli 2015 fra Ombudsmanden. Ved afgørelse af 23. april 2013 vurderede kommunen, at borgerens en-til-en-støttetimer skulle nedsættes fra 63 til 22 timer ugentligt. Nedsættelsen skulle have – og fik – virkning fra 1. juni 2013. Afgørelsen blev dog ikke meddelt borgeren. I marts 2014 klagede en retshjælp som partsrepræsentant over nedsættelsen af støttetimer, først derefter sendte kommunen en afgørelse til retshjælpen. I den efterfølgende klagesag vurderede Ankestyrelsen, at der ikke var grundlag for at tilsidesætte kommunens vurdering. Efter at retshjælpen klagede til Ombudsmanden, bad Ombudsmanden Ankestyrelsen om at forholde sig til en række problemer i en uddybende begrundelse til partsrepræsentanten. Ankestyrelsen traf derefter 14. juli 2015 en ny afgørelse om, at kommunen skal behandle sagen igen og træffe en ny afgørelse.
Kommunen skal som følge af hjemvisningen genoptage den socialpædagogiske støtte på 63 timer ugentligt med virkning fra 1. juni 2013. Det betyder, som Ankestyrelsen anfører i sin afgørelse, at såfremt borgeren kan godtgøre at have haft udgifter til socialpædagogisk støtte eller tilsvarende efter 1. juni 2013 på op til 63 timer ugentligt, er der ret til refusion fra kommunen.
Spørgsmålet er dog, om det er realistisk, at en borger har afholdt udgiften til socialpædagogisk støtte 41 timer/uge (det nedsatte timetal) i mere end to år. I praksis mister borgere retten til en ydelse i en længere periode uden nogen former for kompensation, selvom borgeren får medhold i en klagesag. Noget tyder også på, at respekten for de grundlæggende sagsbehandlingsregler kunne være større, og at en klage ikke nødvendigvis sikrer dette.
Hvem bærer risikoen, når en sag ikke behandles korrekt?
Hvis en løbende ydelse er bragt til ophør på grundlag af en afgørelse, der er behæftet med så væsentlige retlige mangler, at den er ugyldig eller afgørelsen slet ikke er meddelt borgeren, vil der ofte gå lang tid, inden Ankestyrelsen annullerer afgørelsen og/eller hjemviser sagen. Dette har blandt andet været aktuelt i en række sager om sygedagpenge.
Ankestyrelsen har i principafgørelse 175-12 og 158-09 lagt til grund, at sygedagpenge ophører ved varighedsbegrænsningens indtræden uanset, om der er truffet en gyldig afgørelse om ophør. Ankestyrelsen har som argument anført, at “borgeren kan ikke få en bedre retsstilling end den, der følger af loven,” og at det er ”en betingelse for forlængelse af dagpengene, at en af forlængelsesgrundene udtrykkeligt var opfyldt.”
Når der efter en ankeafgørelse skal træffes afgørelse om forlængelse af dagpengeperioden, vil der ofte opstå bevisnød i forhold til, om betingelserne oprindelig var opfyldt. Dermed bliver det borgeren, der bærer risikoen for, at der ikke oprindelig blev truffet en korrekt/gyldig afgørelse. Ankestyrelsen har anvendt principperne for genoprettelse af ydelsen meget restriktivt.
Ankestyrelsens praksis er ved Højesterets dom af 10. september 2015 blevet underkendt. Højesteret har fastslået, at udbetalingen af sygedagpenge ikke skal standses automatisk ved varighedsperiodens udløb. Højesteret fandt heller ikke, at en afgørelse kunne træffes med tilbagevirkende kraft. Når en løbende ydelse er bragt til ophør af en ugyldig afgørelse, følger det af almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, at afgørelsen ikke får retsvirkninger i overensstemmelse med sit indhold og ydelsen derfor skal genoprettes. Højesteretsdommen medfører, at et betydeligt antal sager skal genoptages og praksis skal ændres.
Manglende reparation
Ankestyrelsens restriktive anvendelse af principperne for genoprettelse af ydelsen medfører også, at selv i situationer, hvor borgere får medhold i, at sygedagpengene skulle have været forlænget, lider borgeren tab.
I Ankestyrelsens principafgørelse D-1-06 vurderede nævnet, at der var grundlag for at forlænge dagpengeudbetalingen på grund af behov for en afklarende arbejdsprøvning. Nævnet traf afgørelse om, at dagpengeudbetalingen skulle genoptages med virkning tilbage fra kommunens afgørelse om ophør, og at forlængelsesperioden på grund af arbejdsprøvning først startede fra tidspunktet for nævnets afgørelse. Ankestyrelsen traf derimod afgørelse om, at sygemeldte kun havde ret til at få dagpengeudbetalingen forlænget i 26 uger regnet fra kommunens dagpengestop. Da forlængelsesperioden var udløbet inden afgørelse af ankesagen og inden påbegyndelse af arbejdsprøvningen, mistede sygemeldte under alle omstændigheder retten til dagpenge og led dermed et tab afhængigt af resultatet af arbejdsprøvningen.
Netop denne problemstilling har givet anledning til en række erstatningssager ved domstolene.
I U.2014.3146Ø var kommunens afgørelse blevet underkendt af Ankestyrelsen og kommunen havde efterbetalt sygedagpenge for perioden. Det blev lagt til grund, at sygemeldte ved en rettidig arbejdsprøvning/-afklaring ville have opnået krav på en eller flere sociale ydelser i tiden fra ophøret af udbetaling af sygedagpenge, og frem til hun nåede folkepensionsalderen. Erstatningen blev skønsmæssigt fastsat til 800.000 kr. Tilsvarende i U.2015.124Ø, hvor landsretten tilkendte 99.500 kr. i erstatning for det lidte tab.
Ganske mange ankesager er afgjort som ovenfor, uden at borgeren er blevet kompenseret for det tab, der er en følge af de fejlagtige afgørelser. En betydelig del af de retssager om erstatning, der gennemføres på det sociale område, sker med bistand fra en faglig organisation. Uanset mulighederne for retshjælp og fri proces er der formentlig en række borgere, der ikke indbringer sager for domstolene, selvom der oplagt kunne være et grundlag for erstatning.
Et eksempel hvor Folketinget greb ind
I Ankestyrelsens principafgørelse 69-13, sag nr. 1, havde borgeren gennem en periode fejlagtigt fået udbetalt for lidt i kontanthjælp. Den manglende kontanthjælp blev efterbetalt, men kommunen stoppede derefter kontanthjælpen med begrundelsen, at borgeren i en periode kunne leve af efterbetalingen. Ankestyrelsen stadfæstede afgørelsen med begrundelsen, at en efterbetaling ”reelt kommer til at tjene som forsørgelsesgrundlag, da det på efterbetalingstidspunktet ikke længere vil være aktuelt at anvende støtten til betaling af tidligere forfalden husleje.” At borgeren kunne have optaget lån til forsørgelsen var uden betydning. Ankestyrelsen anlagde en meget snæver fortolkning af hjemmelsgrundlaget, når der ikke var hjemmel til at se bort fra en efterbetaling, var dette ikke muligt. En borger udtrykte det lakonisk: “Problemet er, at det ikke er muligt at sulte ihjel med tilbagevirkende kraft.”
Folketinget vedtog i december 2014 en ændring af lov om aktiv socialpolitik, hvorefter der nu skal ses bort fra formue i form af efterbetaling af offentlige forsørgelsesydelser og øvrige offentlige sociale ydelser som følge af afgørelse eller dom. Problemet kunne have været løst uden Folketingets indblanding, hvis Ankestyrelsen som følge af forholdets natur havde anvendt principperne for realudligning og en udvidende formålsfortolkning af hjemmelsgrundlaget.
Realudligning
Administrative klageinstanser kan anvende realudligning i modsætning til erstatning. Realudligning og erstatning vil ofte føre til samme resultat.
Spørgsmålet om hjemmel for udbetaling har været aktuelt i forbindelse med vejledningsfejl. Ombudsmanden har udtalt, at det følger af almindelige forvaltningsretlige principper, at manglende eller mangelfuld vejledning efter omstændighederne får den retlige virkning, at den pågældende stilles, som om behørig vejledning var givet. Et ankenævn havde til trods for manglende eller mangelfuld vejledning, stadfæstet en kommunes afslag på børnetilskud med henvisning til, at der ikke i loven er hjemmel til at udbetale børnetilskud med tilbagevirkende kraft, uanset at borgeren klart havde været berettiget til disse tilskud.
Ombudsmanden anså ankenævnets afgørelse truffet på grundlag af en urigtig retsopfattelse. Hvis der har været tale om en sådan manglende eller mangelfuld vejledning kan den retlige virkning heraf efter omstændighederne blive, at ansøger stilles, som hvis behørig vejledning var givet. Ankestyrelsen har i sager om manglende eller mangelfuld vejledning også anvendt realudligning som reparation men ikke i forhold til andre retlige mangler. Anvendelse af realudligning kan i større omfang være én mulighed for at sikre borgerens retssikkerhed, når en kommunes fejlbehæftede afgørelser omgøres.
John Klausen
Ph.d., lektor Aalborg Universitet. Forsker og underviser i socialret.