De er udstødt af samfundet. De har ingen mulighed for at få job. De har 30 kroner om dagen til underhold. Det er vilkårene for en lille gruppe udviste, der lever i et ureguleret ingenmandsland. Peter Vedel Kessing fra Dansk Institut for Menneskerettigheder har set vilkårene for tålt ophold efter i sømmene.
Af Peter Vedel Kessing, ph.d., seniorforsker
En lille gruppe mennesker har nu i mere end fem år levet en skyggetilværelse i Danmark i et ureguleret ingenmandsland frataget normale rettigheder. De er udlændinge på tålt ophold. Pålagt utålelige vilkår på ubestemt tid. De har ikke ret til at opholde sig i Danmark, men har ikke noget land at udrejse til. Danske myndigheder har bestemt, at de skal bo og overnatte – ofte på firepersoners værelser – i en afsidesliggende tidligere kaserne i Nordsjælland, og at de dagligt skal melde sig til politiet. De må ikke arbejde, men får lommepenge – ca. 30 kroner om dagen. De er udstødt af det danske samfund og bliver langsomt mere og mere nedbrudte og psykisk ustabile.
Det er en situation, som forekommer i strid med fundamentale retssikkerhedsprincipper og stadig mere uholdbar. Hvilke muligheder er der for at rette op på det? Og er der noget, advokaterne kan gøre?
Hvem er på tålt ophold?
Den 1. januar 2014 var der 66 udlændinge på tålt ophold i Sandholmlejren. Antallet er dermed steget ca. 70 procent de sidste to år fra 39 udlændinge 1. januar 2012.
Der er tre grupper af udlændinge, der kan komme på tålt ophold i Sandholmlejren:
- Udlændinge, der udgør en fare for Danmarks sikkerhed.
- Udlændinge, der er udvist ved dom for kriminalitet begået her i landet.
- Udlændinge, der er udelukket fra at få asyl efter udelukkelsesgrundene i FN´s Flygtningekonvention (på grund af for eksempel forbrydelser mod menneskeheden i hjemlandet).
Næsten alle udlændinge på tålt ophold tilhører gruppe to, der er udvist ved dom og har afsonet deres straf i Danmark.
Fælles for alle tre grupper udlændinge er, at de har mistet deres opholdstilladelse og derfor ikke har ret til at opholde sig i Danmark. Men de kan heller ikke være i deres hjemland, da de ifølge de danske udlændingemyndigheders vurdering dér vil være i en konkret individuel risiko for en forfølgelse eller tortur. Danmark kan derfor heller ikke tvangsmæssigt udsende dem til deres hjemlande, da det vil være i strid med det såkaldte refoulment forbud mod at sende personer tilbage til et land, hvor de risikerer forfølgelse eller tortur, jf. også § 31 i udlændingeloven.
De er derfor havnet i et ingenmandsland på tålt ophold i Danmark. De må ikke opholde sig i Danmark – men kan ikke rejse hjem.
Fordi de ikke har ret til at være her, er de underlagt en række restriktioner. De har for eksempel ikke almindelig adgang til læge eller sociale ydelser. De har ikke ret til at arbejde eller uddanne sig.
Og ved en skærpelse af udlændingeloven i 2008 blev det videre fastslået, at udlændinge på tålt ophold skal pålægges opholds- og meldepligt i Sandholmlejren. Overholder de ikke meldepligten, kan de straffes med bøde eller under skærpende omstændigheder fængsel indtil et år.
Opholds- og meldepligt i Sandholmlejren
Baggrunden for at indføre de skærpede opholds- og melderegler var, at to tunesiske statsborgere i februar 2008 blev anholdt mistænkt for at planlægge drab på tegneren Kurt Westergaard. De to tunesere fik inddraget deres opholdstilladelse og blev udvist af Danmark, som værende en fare for statens sikkerhed. Men de danske udlændingemyndigheder vurderede efterfølgende, at de ikke kunne udsendes tvangsmæssigt på grund af risiko for tortur og forfølgelse i Tunesien. Derfor endte de på tålt ophold i Danmark.
Det førte i foråret 2008 til en omfattende politisk debat om, hvad der skulle ske med de to tunesere, og herunder hvordan blandt andre PET kunne overvåge og kontrollere de pågældende. Regeringen nedsatte i april 2008 en arbejdsgruppe med Integrationsministeriet som formand, som blandt andet skulle overveje “mulighederne for en opstramning af de vilkår om meldepligt med videre, der fastsættes, når udlændinge, der må anses for at udgøre en fare for statens sikkerhed, ikke kan udsendes af Danmark, men forbliver her i landet på tålt ophold. (Kursiv tilføjet).
Den 11. november 2008 under finanslovsforhandlingerne – inden arbejdsgruppen i februar 2009 afgav betænkning – indgik regeringen og Dansk Folkeparti, efter at en af de to tunesere blev set i Aarhus i nærheden af Kurt Westergaards bolig, en politisk aftale om en øjeblikkelig opstramning af kontrolforanstaltningerne for udlændinge på tålt ophold, hvis de er til fare for statens sikkerhed. To dage efter – 13. november 2008 – fremsatte regeringen lovforslag om skærpet melde- og opholdspligt, hvorved de nugældende skærpede regler om melde- og opholdspligt blev indsat i udlændingeloven.
Efter de nye skærpede regler er udgangspunktet, at Udlændingeservice og politiet skal pålægge de omhandlede udlændinge melde- og opholdspligt. Politiets afgørelse om meldepligt kan påklages til Justitsministeriet, jf. § 48 i udlændingeloven, men Udlændingestyrelsens afgørelse om opholdspligt kan derimod ikke påklages administrativt, jf. udlændingelovens § 46a, stk. 1.
De skærpede danske regler om opholds- og meldepligt var tydeligt inspireret af de lignende men mere restriktive britiske regler om såkaldte ‘control orders’ for udlændinge, som anses for at udgøre en trussel mod statens sikkerhed. Disse regler blev indført i Storbritannien i 2005, hvorefter en udlænding kunne pålægges husarrest (opholdspligt) og meldepligt, og en række øvrige kontrolforanstaltninger. Integrationsministeriets arbejdsgruppe var således på studiebesøg i Storbritannien 2. til 3. oktober 2008 – godt en måned før fremsættelsen af det danske lovforslag – for blandt andet at få “uddybet de løsningsmodeller, som er udviklet af briterne på baggrund af flere års erfaringer med sager vedrørende statens sikkerhed.”
I det danske lovforslag af 13. november 2008 om skærpet melde- og opholdspligt udvidedes anvendelsesområdet for de nye regler imidlertid fra alene at vedrøre udlændinge, der udgør en fare for Danmarks sikkerhed, til også at omfatte udlændinge, der er udvist ved dom for kriminalitet begået her i landet, og udlændinge, der er udelukket fra at få asyl efter udelukkelsesgrundene i FN´s Flygtningekonvention. Der redegøres ikke nærmere i lovforslaget for begrundelsen herfor. Det anføres blot, at:
“Regeringen har samtidig besluttet, at stramningen af kontrolforanstaltningerne også [udover udlændinge der udgør en fare for statens sikkerhed] skal omfatte de andre grupper af udlændinge [udvist ved dom og udelukket fra asyl], der opholder sig i Danmark på tålt ophold…
Alle udlændinge på tålt ophold kan frivilligt udrejse af Danmark. Det forhold, at de pågældende udlændinge befinder sig i Danmark på tålt ophold skyldes således alene, at de pågældende nægter at udrejse frivilligt, og at Danmark ikke kan udsende de pågældende tvangsmæssigt, da dette vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.”
Det fremgår således klart af lovbemærkningerne, at det (endelige) formål med den skærpede opholds- og meldepligt var et ønske om at motivere alle udlændinge på tålt ophold til ‘frivilligt’ at udrejse af Danmark, fordi det vil være i strid med Danmarks flygtninge- og menneskeretlige forpligtelser tvangsmæssigt at udsende de pågældende på grund af refoulment-forbuddet.
Hvor det oprindelige formål med det påtænkte lovforslag utvivlsomt var at pålægge enkelte terrormistænkte, herunder de to tunesere, opholds- og meldepligt i Sandholmlejren med det formål at beskytte Danmarks sikkerhed, så ændrede formålet med lovforslaget sig i løbet af et par dunkle novemberdage i 2008 under de afsluttende finanslovsforhandlinger sig til at pålægge alle udlændinge på tålt ophold opholds- og meldepligt i Sandholmlejren med det erklærede formål at få dem til at udrejse ‘frivilligt’. Herunder også udlændinge udvist ved dom på grund af kriminalitet, herunder også ikke-personfarlig kriminalitet, som har afsonet deres straf og ikke kan udsendes, og hvor der ikke er tilsvarende overvågnings-, sikkerheds- og kontrolhensyn som for udlændinge, der er under konkret mistanke for at ville begå terrorhandlinger.
I strid med flygtninge- og menneskerettighederne?
Det har været drøftet, om de danske regler om opholds- og meldepligt i Sandholmlejren er i strid med Danmarks flygtninge- og menneskeretlige forpligtelser.
Først det flygtningeretlige. Det kan mere overordnet og principielt overvejes, om Danmark i realiteten omgår refoulment-forbuddet ved at påføre udlændinge på tålt ophold så utålelige forhold, at de til sidst ‘frivilligt’ vælger at udrejse til deres hjemland, hvor de – ifølge de danske udlændingemyndigheder – risikerer forfølgelse og tortur. I realiteten er der nemlig ikke andre lande end den pågældende udlændings eget hjemland, der efter folkeretten er forpligtet – og i praksis er villig – til at tage imod den pågældende.
Man kan i yderste konsekvens spørge, om Danmark vil kunne ifalde et statsligt medvirkenansvar ved bevidst – med utålelige vilkår – at ‘tvinge’ en udlænding til at udrejse til sit hjemland til dokumenteret forfølgelse og tortur. Efter Den Internationale Lovkommissions (ILCs) regler om statsansvar fra 2001 kan en stat ifalde et medvirkenansvar, hvis staten “was aware of and intended to facilitate” et konkret menneskerettighedsbrud begået af den anden stat.
Hvad angår menneskerettighederne har det været drøftet, om Danmark – ved på ubestemt tid at tvinge udlændinge på tålt ophold til at overnatte og melde sig i Sandholmlejren uden normale rettigheder – forbryder sig mod deres menneskerettigheder. Særligt tre rettighedsområder har været drøftet: retten til (bevægelses-)frihed, retten til ikke at blive diskrimineret og retten til ikke at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling.
Ved Højesterets (HR) dom af 1. juni 2012 i den såkaldte Karkavandi-sag (K) afviste HR – under henvisning til fast praksis fra EMD – at kontrolforanstaltningerne mod K havde en sådan intensitet, at der var tale om en frihedsberøvelse efter art. 5 i EMRK.
Men HR fandt, at det udgjorde et uproportionalt indgreb i K’s bevægelsesfrihed efter art. 2 i Tillægsprotokol 4, at Udlændingestyrelsen i mere end tre år (fra februar 2009) havde pålagt K at bo og overnatte i Sandholmlejren. HR annullerede derfor opholdspligten. HR lagde ved proportionalitetsvurderingen vægt på, at afgørelserne om opholds- og meldepligt udgjorde “et væsentligt indgreb i K’s bevægelsesfrihed”, at K alene var straffet halvandet år for medvirken til hashhandel, samt at der ud fra “oplysningerne om [K]s hidtidige adfærd og personlige forhold” ikke var nogen konkret risiko for, at han ville skjule sig for politiet.
Højesterets afgørelse og proportionalitetsvurdering i K-sagen er – som det fremgår – meget konkret og individuelt begrundet, og så vidt vides er der ikke efterfølgende udlændinge, der har fået ophævet opholds- og meldepligten i Sandholmlejren under henvisning til, at indgrebet i bevægelsesfrihed ikke længere er proportionalt.
K gjorde også gældende, at kontrolforanstaltningerne mod ham var begrundet i hensynet til statens sikkerhed, samt at disse foranstaltninger var diskriminerende, idet danske statsborgere, der anses for at udgøre en fare for statens sikkerhed, ikke kan pålægges opholds- og meldepligt i Sandholmlejren. HR afviste imidlertid at tage stilling til dette spørgsmål, idet HR lagde til grund, at hensynet til statens sikkerhed ikke havde indgået i begrundelsen for de trufne afgørelser om opholds- og meldepligt.
Nedværdigende forhold
Endelig har det været drøftet om tidsubestemt opholds- og meldepligt i Sandholmlejren er i strid med forbuddet mod umenneskelig og nedværdigende behandling i art. 3. Ved vurderingen af om en behandling er nedværdigende, lægger EMD vægt på, om behandlingen giver en følelse af frygt, angst eller mindreværd, som er egnet til med et vist minimum af intensitet at ydmyge eller nedbryde den pågældende. Det er ikke i sig selv afgørende, om det har været myndighedernes hensigt at påføre nedværdigende behandling.
At der ikke skal meget til, for at et forhold anses for nedværdigende fremgår blandt andet af Østre Landsrets dom (U.2012.1439 Ø) om behandlingen af tilbageholdte under klimatopmødet i december 2009. Landsretten fandt, at det var nedværdigende og i strid med art. 3, at politiet placerede demonstranter på den kolde asfalt for nogles vedkommende i op til fire timer.
Institut for Menneskerettigheder konkluderede i en udredning fra 2009 om tålt ophold, at “den kumulerede effekt af begrænsningerne i civile såvel som økonomiske og sociale rettigheder og den tidsmæssige udstrækning af opholdet i udsendelsesposition kan dog efter IMR’s opfattelse i konkrete tilfælde medføre, at krænkelser [af art. 3] forekommer.”
Folketingets Ombudsmand har endvidere under sit mandat til at besøge lukkede institutioner under Tillægsprotokollen til FN’s Torturkonvention (OPCAT) gennemført et besøg i Sandholmlejren for at vurdere, om forholdene for udlændinge på tålt ophold med opholds- og meldepligt kan udvikle sig til at være i strid med art. 3. Han forventes at afgive rapport herom i løbet af foråret 2014.
Sammenfattende kan det næppe antages, at lovgivningen om opholds- og meldepligt i Sandholmlejren i sig selv er i strid med menneskerettighederne. Men den konkrete anvendelse af reglerne kan som beskrevet føre til, at indgrebet i bevægelsesfriheden for den enkelte udlænding bliver uproportionalt, eller at situationen udvikler sig til at være umenneskelig eller nedværdigende for den pågældende.
Det nye ‘control order light’ system
Selvom de danske regler om opholds- og meldepligt ikke i sig selv kan antages at være menneskeretsstridige, så kan det undre, at der i Danmark alene har været yderst begrænset politisk bevågenhed om situationen for udlændinge på tålt ophold med opholds- og meldepligt i Sandholmlejren. Er det ud fra mere overordnede etiske og humane principper rimeligt og forsvarligt at pålægge en gruppe udlændinge, der ikke kan udrejse, at bo i en afsidesliggende lejr i firepersoners værelser på ubestemt tid, med daglig meldepligt til politiet, og frataget normale rettigheder.
Modsat har der i Storbritannien siden indførelsen af ‘control order’ systemet i 2005 løbende været en omfattende politisk debat om, hvorvidt systemet er et retssamfund værdigt. Det britiske system med ‘control orders’ – som var en væsentlig inspiration til det danske system med opholds- og meldepligt – blev efter en meget omfattende kritik af systemet afskaffet i 2012. I stedet blev den såkaldte Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011 (TPIM) vedtaget og trådte i kraft fra 2012.
Efter det nye system kan en:
- Udlænding kun pålægges opholdspligt i egen bolig – eller såfremt udlændingen ikke har egen bolig så “in a locality in the UK with which the individual has a connection”.
- Opholdspligt kan maximalt pålægges i to år medmindre helt ekstraordinære omstændigheder foreligger.
- Der skal ske automatisk domstolsprøvelse inden – eller undtagelsesvis efter – der pålægges opholdspligt.
- Der er strikt tilsyn med anvendelsen af reglerne. Indenrigsministeren skal hvert kvartal afgive en rapport om anvendelsen af reglerne, og hvert år skal en uafhængig rapportør (oftest en tidligere dommer) vurdere anvendelsen af reglerne og fremlægge en rapport herom for det britiske parlament.
Det er bemærkelsesværdigt, at de danske regler, som var inspireret af de britiske ‘control orders’, og som i 2008 var mere lempelige end de meget restriktive britiske regler, nu på alle områder er væsentlig mere restriktive end de britiske (TPIM).
De danske regler om opholds- og meldepligt gælder ikke kun for terrormistænkte – de gælder også for de langt flere almindelige kriminelle udlændinge, som er blevet udvist ved dom, hvor der ikke er noget overvågnings- eller sikkerhedshensyn. Der er heller ingen domstolsprøvelse inden – eller efter at – en udlænding bliver pålagt opholds- og meldepligt. Tværtimod kan Udlændingestyrelsens afgørelser om opholdspligt ikke påklages, da den normale administrative rekurs er afskåret. Det danske system er uden tidsgrænser. I det danske system sker tvunget ophold i en lejr. Der er ingen automatisk uafhængig overvågning af det danske system eller årlig debat i Folketinget.
Hvad kan de berørte udlændinge gøre?
Sammenfattende må det konstateres, at menneskerettighederne kun yder begrænset beskyttelse for de udlændinge, der nu i en årrække har været pålagt opholds- og meldepligt i Sandholmlejren frataget normale rettigheder. Og politisk er der næppe udsigt til, at danske politikere vil følge deres britiske kolleger og genoverveje og styrke retssikkerheden omkring ordningen.
Den bedste mulighed, de pågældende udlændinge har for at slippe ud af det nuværende ingenmandsland, er formentlig at udnytte de eksisterende muligheder i udlændingeloven.
De kan for det første prøve via domstolene at få ophævet udvisningen, jf. § 50 i udlændingeloven. Det lykkedes for Karkavandi (K) ved Københavns byrets dom i januar 2014, hvor byretten blandt andet henviste til, at der alene var begået kriminalitet af ‘relativ begrænset grovhed’, at K havde været i Danmark i over 20 år uden nogen tilknytning til sit hjemland Iran, og at det ikke siden 2005 havde været muligt at udsende ham til Iran, at K havde udført frivilligt arbejde og med sikkerhed kunne få fast arbejde.
Den anden mulighed efter udlændingeloven kunne være at anmode udlændingemyndighederne om at genoptage asylsagen. Det følger af § 10, stk. 3, i udlændingeloven, at en udlænding, der er blevet udvist ved dom på grund af kriminalitet, ikke kan få asyl efter § 7 i loven, “medmindre særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, taler derfor.” Det kunne gøres gældende, at et langvarigt tidsubestemt pålagt ophold i Sandholmlejren uden udsigt til udsendelse, er en ‘særlig grund’ efter § 10, stk. 3, der kan begrunde, at den pågældende på ny meddeles asyl i Danmark, såfremt betingelserne herfor stadig er opfyldt, jf. herved også § 32, stk. 6, i udlændingeloven.
Peter Vedel Kessing
Ph.d., seniorforsker, Dansk Institut for Menneskerettigheder.