Den europæiske arrestordre får stadig stigende betydning – såvel generelt i EU som i Danmark. Flere og flere danske advokater får i disse år erfaringer med arrestordren, når andre EU-lande kræver personer udleveret fra Danmark, eller når danskere vil hjem og afsone deres straf. Højesteret har for nylig afgjort en sag, hvor forbuddet mod dobbelt straf var i fokus.
Af Thomas Elholm, professor, Syddansk Universitet
Arrestordren udspringer af den hektiske straffelovgivningsaktivitet, der fandt sted i tiden efter terrorangrebet på USA 11. september 2001.
EU-Kommissionen havde i nogle år forsøgt at lette og effektivisere procedurerne omkring udlevering af personer til strafforfølgning og strafafsoning mellem EU-landene. Efter Kommissionens mening var det for vanskeligt at få udleveret personer, og det tog for lang tid. Kommissionens idé om at styrke og lette mulighederne for udlevering var dog stødt på politisk modstand, og var derfor lagt på hylden. Men i dagene efter 11. september tog Kommissionen igen ideen frem, og i løbet af få måneder fik man i EU vedtaget det regelsæt, der går under betegnelsen arrestordren.
Begrænset prøvelse ved danske domstole
Formålet med arrestordren er at gøre det hurtigere og lettere at få udleveret personer mellem EU-landene. Den bærende idé og nyskabelsen med arrestordren er imidlertid, at myndighederne i ét EU-land umiddelbart skal anerkende beslutninger truffet af myndigheder i et andet EU-land. I princippet skal en beslutning, truffet af myndighederne i ét land, anerkendes i et andet land, som var det en beslutning truffet af landets egne myndigheder. Dette princip kaldes i EU-jargon for gensidig anerkendelse. Det blev traktatfæstet med Lissabon-Traktaten, og er i dag et afgørende og bærende princip i strafferetlige EU-samarbejder.
Afgørelser og lovgivning, der er baseret på princippet om gensidig anerkendelse, indebærer en begrænsning i den prøvelse, som domstole kan foretage, når de mødes med krav fra andre landes myndigheder. Danske domstole må således ikke gå ind i en prøvelse af, om f.eks. beviserne i en straffesag er tilstrækkelige til, at der kan ske varetægtsfængsling af en sigtet person. I det øjeblik en kompetent myndighed i et andet EU-land mener, at beviserne efter deres egen lovgivning er tilstrækkelige, og udsteder en arrestordre, skal også danske domstole anse det for tilstrækkeligt, og udlevering kan ikke nægtes.
Princippet om gensidig anerkendelse er indført på en række områder og skal fremover indføres på flere områder vedrørende strafferetligt samarbejde på tværs af grænserne, f.eks. vedrørende anerkendelse af allerede afsagte straffedomme og vedrørende bevissikring, såsom ransagning etc. Udover princippet om gensidig anerkendelse indeholder arrestordren en række tidsfrister. De er relativt korte sammenlignet med tidligere sagsbehandlingstider. For eksempel skal der træffes endelig afgørelse om udlevering senest 60 dage efter anholdelse af den pågældende person. Statistikken viser, at udlevering efter indførelsen af arrestordren går væsentlig hurtigere. Hvor det før typisk tog mange måneder at få udleveret en person, tager det i dag kun nogle få måneder.
Velbegrundet skepsis eller ubegrundede fordomme
Kommissionen og det øvrige EU-apparat er klar over, at det i nogle tilfælde kan være vanskeligt for et lands myndigheder umiddelbart at anerkende udenlandske afgørelser. Som dommer kan man være skeptisk med hensyn til, om det fremmede land opfylder de retssikkerhedsmæssige garantier, der opfattes som grundlæggende. Det kan være en generel skepsis over for et andet land, eller det kan være konkrete omstændigheder i en sag, som giver grundlag for denne skepsis.
For at princippet om gensidig anerkendelse skal virke, og for at udlevering skal kunne foregå hurtigere og i et større omfang end hidtil, insisterer EU på, at der skal være en større grad af tillid mellem landene. Danske domstole skal således have tillid til, at det andet lands myndigheder har behandlet sagen korrekt (efter landets egne regler) og i overensstemmelse med grundlæggende rettigheder. Princippet om gensidig anerkendelse ledsages derfor ofte af et ikke-juridisk krav om gensidig tillid. Argumentationen er, at alle EU-lande jo skal opfylde Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) og EU’s Charter om grundlæggende rettigheder, så der er ingen grund til at være skeptisk over for de andre landes opfyldelse af grundlæggende menneskerettigheder. Endvidere bygger alle EU-landenes straffesystemer pr. definition på en retsstatslig tankegang – i modsat fald kunne de ikke være medlem af EU. Det fremgår nemlig af EU-Traktatens art. 6, at unionen bygger på principperne om frihed, demokrati og respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder samt retsstatsprincippet.
Kritikere peger imidlertid på, at der trods EMRK og EU’s charter er store reelle forskelle mellem retssikkerhedsniveauet i landene. De sætter spørgsmålstegn ved det rimelige og hensigtsmæssige i, at lande med en generelt høj retssikkerhedsmæssig standard tvinges til at anerkende en lavere standard med deraf følgende fare for en generel udvanding og en konkret dårligere behandling af en borger.
En dansk sag om prøvelse af arrestordren
Imødekommelse af en arrestordre og udlevering af en person fra Danmark sker dog ikke helt uden prøvelse af grundlaget for udleveringen. For det første skal arrestordren udstedes på en særlig formular, og myndighederne skal efterse, at ordren er korrekt udfyldt. Hvis det ikke er tilfældet, skal de søge forholdet nærmere oplyst i det land, som har udstedt arrestordren. For det andet gælder en række forudsætninger for, at en arrestordre kan imødekommes. I nogle tilfælde, men ikke alle, kan man f.eks. forlange, at vedkommende er mistænkt for en forbrydelse, som er strafbar efter begge landes ret (kravet om dobbelt strafbarhed). Myndighederne skal efterprøve, om forudsætningerne for arrestordren er opfyldt. For det tredje gælder der en række afslagsgrunde, som efter omstændighederne kan føre til afvisning af udlevering. Nogle afslagsgrunde er obligatoriske, det vil sige, at der skal ske afvisning af udlevering. Andre er fakultative, så myndighederne kan vurdere, om der eventuelt skal ske afvisning af udlevering. En obligatorisk afslagsgrund er princippet om ne bis in idem, altså det princip, at der ikke må føres sag to gange om det samme kriminelle forhold.
Højesteret har nylig taget stilling til udlevering i en sag, hvor ne bis in idem princippet var afgørende. Sagen drejede sig om de græske myndigheders strafforfølgning af en mand for en lille håndfuld forhold, herunder dokumentfalsk i forbindelse med udstedelse af en dækningsløs check på ca. tre millioner kroner. Den sigtede var græsk statsborger, men befandt sig i Danmark, da en græsk undersøgelsesdommer via en europæisk arrestordre anmodede om at få vedkommende udleveret til strafforfølgning i Grækenland. Justitsministeriet traf i første omgang beslutning om, at den sigtede skulle udleveres. Den sigtede indbragte sagen for retten. Under sagen kom det frem, at den sigtede allerede i 2007 var dømt i Grækenland for dokumentfalsk i forbindelse med den samme check. Der var tale om en udeblivelsesdom, hvor manden blev idømt fem års fængsel. Dommen var på grund af træghed i det græske retsvæsen ikke blevet fuldbyrdet. De græske myndigheder forlangte ikke manden udleveret til strafafsoning, men til fornyet tiltale for dokumentfalsk. Begrundelsen var, at den første sag var blevet afgjort med hjemmel i checkloven, mens den forestående sag vedrørte dokumentfalsk efter den græske straffelov.
Dansk lov skal fortolkes i lyset af EU-retten
Byret og landsret afviste mandens klage og stadfæstede Justitsministeriets beslutning om udlevering. Højesteret afviste imidlertid udleveringen og sendte sagen til fornyet behandling i Justitsministeriet.
Højesteret konstaterer for det første, at arrestordren blandt andet angår et forhold, som manden tidligere er dømt for. Efter udleveringslovens § 10 d, stk. 1, som implementerer EU-reglerne om arrestordren i Danmark, skal udlevering afslås, når den, der søges udleveret, “her i landet eller i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union end den medlemsstat, der har anmodet om udlevering, er dømt eller frifundet for den samme strafbare handling.” Det ser med andre ord ud til efter udleveringsloven, at udlevering ikke skal afslås, hvis grækeren allerede er dømt i Grækenland. Men ved hjælp af den franske, tyske, engelske og svenske version af EU-regler om arrestordren, når Højesteret frem til en anden fortolkning. Disse versioner taler nemlig ikke om ‘en anden medlemsstat’, men blot om ‘en medlemsstat’, altså enhver anden medlemsstat, inklusive den anmodende stat.
Dette understøttes af EU-Domstolenes dom i sagen C-261/09 Mantello, som Højesteret citerer. Udleveringsloven må således fortolkes i lyset af EU-reglerne, også selvom ordlyden af loven strider mod en sådan fortolkning. En sådan fremgangsmåde svarer fuldstændig til EU-rettens krav til national retsanvendelse.
Afslagsgrunde må nøje belyses
Højesteret henviser herefter til domspraksis fra EU-Domstolen vedrørende Schengenkonventionens art. 54 om ne bis in idem, og desuden til Menneskerettighedsdomstolen vedrørende EMRK art. 4 i tillægsprotokol 7.
Disse bestemmelser skal læses således, at der ikke må ske dobbelt strafforfølgning for de samme faktiske omstændigheder. Det afgørende er altså ikke, hvilken straffebestemmelse der anvendes (i Grækenland drejede det sig om checkloven vs. straffeloven). Hvis straffebestemmelsen var afgørende, kunne en stat bare vælge en anden bestemmelse, og dermed ville beskyttelsen mod dobbelt strafforfølgning være udhulet.
Højesteret afviser derfor udlevering på baggrund af forholdet om checken. Højesteret hjemviser i øvrigt sagen til fornyet behandling i Justitsministeriet, fordi arrestordren omfatter flere forhold, som Grækenland ønsker at strafforfølge. Det er i sagen imidlertid uklart, om manden tillige allerede er dømt i Grækenland for disse forhold, og dette skal nærmere undersøges af Justitsministeriet.
Udover fortolkningen af udleveringsloven viser sagen, hvor langt danske myndigheder skal gå for at undersøge, om der foreligger en obligatorisk afslagsgrund. Danske myndigheder skal have tillid til udenlandske myndigheder og anerkende arrestordrer fra andre lande, men grundlaget for en potentiel afslagsgrund skal naturligvis nøje belyses.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet. Han har i en årrække været medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.