Ifølge medierne kaster EU-Domstolen jævnligt “bomber”, som slår hul i dansk udlændingepolitik. Catherine Jacqueson ser på, hvilke betydning den seneste, meget omtalte, Zambrano-dom reelt har.
Af Catherine Jacqueson, lektor, ph.d., WELMA, Københavns Universitet
Det vigtige unionsborgerskab synes til stadighed at udgøre en overraskelse som et EU-retligt begreb, der forpligter. Den seneste “bombe” om unionsborgerskabet faldt 8. marts 2011 i Zambrano-sagen, hvor indholdet i unionsborgerskabet blev styrket.
Et hovedspørgsmål er, om unionsborgerskabet forudsætter, at unionsborgeren bevæger sig fra et EU-land til et andet eller om dette ikke længere er et krav. I Zambrano giver EU-Domstolen en colombiansk far til to mindreårige belgiske statsborgere ret til at opholde sig i Belgien. Budskabet er klart: Unionsborgerskabet forpligter og EU-Domstolen er dens vægtige vogter.
Det bør dog ikke forundre. Det bør nu stå klart for alle, at unionsborgerskabet beskytter alle medlemsstaternes statsborgere mod ubegrundede og uproportionelle indgreb. Det nye med Zambrano-dommen er derfor “kun”, at unionsborgerskabet beskytter unionsborgeren mod indgreb begået af dens egen medlemsstat, uanset tidligere bevægelse.
Retligt rejser dommen dog flere spørgsmål, end den besvarer. Et særligt spørgsmål er om dommens resultat kan overføres på andre familiemæssige situationer, hvor unionsborgeren heller ikke tidligere har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed.
Den dugfriske dom fra 5. maj i McCarthy-sagen løfter nu sløret for dette og slår fast, at Zambrano-dommen skal fortolkes restriktivt. Med andre ord forpligter unionsborgerskabet kun for så vidt unionsborgeren er forhindret i at bruge sine grundlæggende rettigheder i andre medlemsstater. For at blive klogere på EU-Domstolens måde at tænke på ser jeg i det følgende nærmere på, hvordan EU-Domstolen ræsonnerer i de to domme. Og hvad er de helt konkrete konsekvenser for danske statsborgere og deres familiemedlemmer fra tredjelande?
Zambrano-bomben
Hvad gik der mon af EU-Domstolen i Zambrano-dommen? Hvordan kunne den vove sig ind på et såkaldt internt anliggende? Sagen vedrørte jo to belgiske statsborgere, som var født og opvokset i Belgien, og som aldrig havde bevæget sig uden for landet.
Afgørelsen er på dette punkt overraskende, fordi den afviger fra EU-Domstolens tidligere retspraksis om EU-rettens anvendelsesområde. Unionsborgerne – børnene – havde nemlig ikke gjort brug af deres ret til fri bevægelighed. I henhold til Domstolens tidligere faste retspraksis er en sådan situation rent intern til en medlemsstat, og EU-retten finder dermed ikke anvendelse.
Derimod fastslog domstolen i Zambrano, at sagen skulle vurderes i lyset af unionsborgerskabet, selv om den umiddelbart udspiller sig internt. Dette bør dog ikke overraske helt, når man erindrer, at domstolen kom til samme konklusion i sager om nationale regler om statsborgerskab.
I Kaur og Rottman var det nemlig også irrelevant, om de pågældende EU-borgere tidligere havde gjort brug af deres ret til fri bevægelighed. Sagerne var i deres natur og konsekvenser et EU-retligt anliggende, uanset om unionsborgeren har bevæget sig hen over grænserne.
Pointen er, at statsborgerskab fra et EU-land er en forudsætning for den grundlæggende status som unionsborger og for udøvelsen af de tilknyttede rettigheder. I Zambrano fulgte domstolen det samme rationale: Forældrenes ophold i Belgien er en forudsætning for unionsborgernes – børnenes – udøvelse af deres tilknyttede rettigheder.
Zambrano-dommens kryptiske punkt
Domstolen fremhæver i Zambrano, at de to børn er belgiske statsborgere og derfor unionsborgere. Medlemsstaterne må ikke fratage unionsborgere “den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som de er tildelt ved deres status som unionsborgere”, præmis 42.
Hvad dækker denne kryptiske formulering mere præcist over? Omfatter den kun de tilfælde, hvor unionsborgeren er tvunget til at forlade Unionen eller kan den også dække andre hindringer? Domstolen ræsonnerer, at såfremt forældrene ikke kan blive boende med deres børn i Belgien, vil unionsborgerne – børnene – være nødt til at forlade Unionen og kan dermed ikke udøve deres rettigheder som unionsborgere.
Det er indlysende, at domstolen henviser til unionsborgeres grundlæggende ret til frit at bevæge sig og opholde sig inden for Unionen. Det er dog uklart, hvad hindringen mere konkret består i.
Består hindringen i at de ved at forlade Unionen vil være forhindrede fremover i at bruge deres ret til at bevæge sig frit og opholde sig i andre medlemsstater? Eller kan hindringen også bestå i – som anført af generaladvokat Sharpston i sit forslag til afgørelse af Zambrano-sagen – at børnene ved at forlade Unionen ikke kan udøve en særskilt ret til at opholde sig og blive boende i en medlemsstat? Svaret har blafret i vinden indtil dommen i McCarthy.
Malmø-modellen kan fastholdes
Zambrano-dommen sætter ikke en stopper for Malmø-modellen. Det står nu klart som følge af McCarthy-dommen. Dommen er dog ikke afgjort af det store kammer, men af EU-Domstolens tredje afdeling, hvilket muligvis kan begrænse dens generelle rækkevidde.
Ifølge den ofte omtalte Malmø-model er f.eks. danske statsborgere nødsaget til at arbejde eller opholde sig i en anden medlemsstat for at kunne “aktivere” EU-retten ved deres hjemkomst og dermed også retten til at bo sammen med deres familie i deres eget land. Blot få måneders ophold i f.eks. Sverige er tilstrækkeligt i den forbindelse, men det kan have store følelsesmæssige og måske økonomiske konsekvenser for de berørte ægtepar og familier. Ikke mindst når de ved deres hjemkomst risikere at blive mødt med en vis skepsis af de danske myndigheder, som stiller yderst strenge dokumentationskrav.
Tiden synes at være moden til, at unionsborgeres rettigheder beskyttes i deres egen stat, uanset om en såkaldt tidligere bevægelse har fundet sted eller ej, hvilket ifølge art. 20-21 om unionsborgerskabet heller ikke er en betingelse.
Domstolen valgte dog ikke det spor og fastslog i McCarthy, at unionsborgerskabet kun kan anvendes i de situationer, hvor unionsborgeren er forhindret i at gøre brug af sine grundlæggende rettigheder i andre medlemsstater. Domstolen fandt, at dette ikke var tilfældet i sagen. En britisk statsborger – der også var irsk statsborger – som altid havde boet i Storbritannien påberåbte sig Unionsretten for at erhverve en ret til ophold for sig selv i sin egen medlemsstat. Målet var i realiteten at sikre en ret til ophold efter EU-retten til sin jamaicanske mand.
Domstolen fastslog, at der var tale om en rent intern situation, eftersom unionsborgeren ikke havde gjort brug af sin ret til fri bevægelighed. Den omstændighed, at hun var statsborger i en anden medlemsstat, var i den forbindelse ikke et tilstrækkeligt grænseoverskridende element. Dette kan undre, når man sammenligner dommen med Chen-sagen, hvor unionsborgeren heller ikke fysisk havde bevæget sig over grænserne.
Domstolen tilføjer at, i modsætning til Zambrano situationen var fru McCarthy heller ikke frataget den effektive udøvelse af sine rettigheder som unionsborger og hun var heller ikke forhindret i at gøre brug af sine grundlæggende rettigheder som unionsborger. I modsætning til børnene i Zambrano var fru McCarthy nemlig ikke nødsaget til at forlade Unionen, men kunne blot forsat opholde sig i sin egen medlemsstat eller bevæge sig til en anden medlemsstat.
Slået tilbage til start
Dommene er særlig relevante for Danmark og dansk jura, der ikke opererer med en ubetinget ret for egne statsborgere til at bo sammen med deres familier. Danmark stiller nemlig ganske omfattende krav til danske statsborgeres familiemedlemmer, som er tredjelandsstatsborgere. Deres opholdsret er nemlig afhængig af, hvor mange point de kan score – bl.a. på uddannelse og sprogkundskaber.
Dermed stilles danske statsborgere og deres ægtefæller dårligere end øvrige EU-borgere, som efter EU-retten har en ubetinget ret til at leve sammen med deres familie i Danmark. Dette kaldes omvendt diskrimination, som EU-retten forsat ikke beskæftiger sig med.
Zambrano-dommen medfører, at tredjelandsstatsborgere, som er forældre til et dansk barn har en ubetinget ret til at opholde sig i Danmark efter EU-retten. Dette er derimod usikkert, hvis kun en af forældrene er tredjelandsstatsborgere og den anden er dansk statsborger. Såfremt den forælder, som er tredjelandsstatsborger, er nægtet ophold i Danmark, er unionsborgeren – barnet – nemlig ikke nødsaget til at forlade Unionen, men kan blive boende her i landet sammen med den danske forælder eller familien kan flytte til et andet EU-land. Det kan dog i lyset af EU-domstolens grundlæggende tankegang i Carpenter-sagen ikke udelukkes, at EU-Domstolen vil lægge stor vægt på respekten for familieliv også i denne kontekst og statuere en ret for tredjelandsstatsborgeren til at blive boende. Andre tredjelandsstatsborgere, som f.eks. ægtefæller til danske statsborgere, skal som følge af McCarthy-dommen, stadig dokumentere, at de har opholdt sig i en anden medlemsstat med den danske statsborger forud for ansøgning om ophold i Danmark.
Vi er dermed slået tilbage til start. Der opstår den pudsige situation, at en unionsborger er nødt til at gøre brug af sin ret til fri bevægelighed for at kunne efterfølgende opnå en ret til at bo sammen med sin familie i hjemlandet. Og det store spørgsmål er så hvor meget der skal til for en sådan “aktivering” af EU-retten i hjemlandet.
CV
Catherine Jacqueson er lektor i EU-ret og arbejder som forsker med EU-retlige og komparative problemstillinger. Hun beskæftiger sig bl.a med personers frie bevægelighed i EU og den retlige betydning af det indre marked og af principperne om varers, personers og tjenesteydelsers frie bevægelighed.