Politi og strafferet bevæger sig med Lissabon-Traktaten i retning af et mere over-nationalt samarbejde, hvor de enkelte EU-landes indflydelse og særkende udviskes.
Af Thomas Elholm, lektor, Syddansk Universitet
EU-landene har i mange år været tilbageholdende med at overlade kompetence på det politimæssige og strafferetlige område til EU. Med Lissabon-Traktaten, der trådte i kraft 1. december 2009, har de imidlertid i vidt omfang overladt kompetence. Det supranationale EU-samarbejdes særlige kendetegn – beslutninger ved kvalificeret flertal, retsakter med direkte virkninger i landene og fuld kompetence for EU-Domstolen – er dermed også blevet kendetegn for det strafferetlige samarbejde. Det var utænkeligt for blot 10 år siden. Men der ses fortsat spor af landenes tilbageholdenhed i Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (herefter TEUF). F.eks. fremgår det af de indledende bestemmelser til kapitlet om bl.a. politi- og strafferet, at EU skal respektere landenes retssystemer og retstraditioner. Dermed afspejler EU’s traktatgrundlag modsætningsforholdet mellem øget EU-integration og landenes suverænitetsbehov, som gennem mange år har præget det strafferetlige og politimæssige EU-samarbejde.
Delt initiativret
TEUF indeholder imidlertid også mere håndfaste bestemmelser om magtfordelingen mellem EU og medlemslandene på området for politimæssigt og strafferetligt samarbejde. EU’s kompetence er på dette område begrænset sammenlignet med de fleste af EU’s øvrige politikområder.
Det fremgår f.eks. af TEUF art. 76, at både Kommissionen og medlemslandene har ret til at fremsætte forslag til retsakter på dette område, mens Kommissionen har eneretten til at fremsætte lovforslag på de fleste andre politikområder. Retten til at fremsætte lovforslag – og dermed både bestemme indhold og timing af disse forslag – er en væsentlig magtfaktor i EU-samarbejdet, og Kommissionens magtposition er således en anelse svækket. Medlemslandene benytter sig faktisk af denne ret, senest i forbindelse med et forslag om den såkaldte efterforskningskendelse (omtalt i Advokaten nr. 8/2010). Det fremgår dog af TEUF art. 76, at mindst en fjerdedel af medlemslandene skal stå bag et forslag, før det fremmes i Rådet. Et enkelt eller nogle få lande kan med andre ord ikke uden videre fremsætte forslag til EU-retsakter.
Begrænsning i brug af virkemidler
Fra og med Lissabon-Traktatens ikrafttræden kan EU som udgangspunkt vedtage direktiver og forordninger på området for det strafferetlige og politimæssige samarbejde. Kigger man imidlertid de nye bestemmelser i traktatgrundlaget efter, vil man opdage, at EU’s kompetence vedrørende strafferetten er begrænset på visse måder. De to hovedbestemmelser om henholdsvis straffeprocessuelt samarbejde og samarbejde om den materielle strafferet (art. 82 og 83) er i vidt omfang begrænset til kun at angå udstedelse af direktiver.
Det er en væsentlig begrænsning, fordi det betyder, at EU ikke kan vedtage strafferetlige regler, der gælder direkte i landene (således som forordninger gør). For at direktiver kan få virkning i landene, er det som udgangspunkt nødvendigt, at landene selv udsteder regler, der implementerer direktiverne. Der skal altså udstedes nationale love med hjemmel for straf, før et EU-direktiv vedrørende strafferet slår igennem nationalt. Dermed vil det fortsat være de enkelte landes samlede straffelovgivning, herunder landenes egne regler om bl.a. medvirken, forsøg, tilregnelse, straffrihedsgrunde, forældelse osv., som vil præge den strafferetlige sanktionering i EU.
Nødbremser
På området for det strafferetlige og politimæssige samarbejde er der i EU’s traktatgrundlag indbygget en række såkaldte “nødbremser”. De går i korthed ud på, at et enkelt eller flere lande – efter nærmere fastsatte mekanismer – kan modsætte sig indførelsen af bestemte regler på trods af, at der kan vedtages regler med kvalificeret flertal. Det er dog en forudsætning, at de foreslåede regler berører grundlæggende aspekter af det pågældende lands strafferetlige system. Nødbremserne skal gøre det lettere for landene at acceptere overgangen fra enstemmighed til kvalificeret flertal på strafferetsområdet.
Nødbremserne er imidlertid samtidig forbundet med muligheden for, at nogle lande kan indgå et mere intensivt, såkaldt forstærket samarbejde, på grundlag af de foreslåede regler. Således tilgodeses både de suverænitetsivrige og de integrationsivrige lande. Man taler derfor også om “bremseacceleratoren”. Ulempen ved denne bremseaccelerator er, at man får et EU-samarbejde i forskellige niveauer/tempi. Det vil EU-institutionerne formentlig i vidt omfang forsøge at undgå, og det er meget tænkeligt, at landene af politiske årsager kun ganske undtagelsesvis kan anvende nødbremsen.
Understregning af nærhedsprincippet
Det fremgår af TEUF art. 69, at de nationale parlamenter på området for strafferetligt og politimæssigt samarbejde skal påse nærhedsprincippets overholdelse. Nærhedsprincippet betyder, at EU på de områder, hvor kompetencen er delt mellem EU og landene (hvilket er de fleste) kun må lovgive, hvis denne lovgivning er nødvendig og giver et bedre resultat end det, der ville kunne opnås ved landenes egen regulering.
Umiddelbart synes art. 69 ikke at sige andet end det, som følger af det generelle nærhedsprincip i EU’s traktatgrundlag. Men bestemmelsen skal formentlig opfattes som en understregning af vigtigheden af nærhedsprincippet på netop dette politikområde. Det støttes af, at der ifølge protokollen om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet kun kræves en fjerdedel af landenes parlamenter for at få taget et udkast til retsakt op til fornyet behandling, hvis parlamenterne mener, at udkastet strider mod nærhedsprincippet. Normalt kræves en tredjedel af de nationale parlamenters stemmer.
Denne kompetence for medlemslandenes parlamenter er ny med Lissabon-Traktaten, men giver dog kun parlamenterne en begrænset ret, nemlig til at få et udkast genovervejet i EU-systemet. Parlamenterne kan ikke forkaste forslaget.
Operationelt politisamarbejde er særlig penibelt
EU-samarbejdet indebærer, at landenes myndigheder ikke blot skal samarbejde bedre, men at der skabes adgang for myndighederne i ét land til at operere i et andet land.
Det er en tanke, som har mødt og fortsat møder stor modstand. Det skyldes ikke kun suverænitetstankegangen. Trods store ligheder mellem EU-landene er der fortsat kulturelle forskelle, som netop det politimæssige og strafferetlige samarbejde sætter på spidsen, og som kan give anledning til problemer.
I forbindelse med indførelse af reglerne i Schengensystemet om politiets ret til at forfølge en mistænkt på tværs af nabolandes grænser, var det således et problem for Danmark – formentlig af kulturelle og historiske grunde – at tysk politi skulle kunne operere i Sønderjylland. Derfor har Danmark en særlig begrænsning på dette område.
Af TEUF art. 87, stk. 3, fremgår, at Ministerrådet – efter en særlig lovgivningsprocedure – kan fastlægge foranstaltninger vedrørende operationelt politisamarbejde mellem forskellige landes myndigheder. Den særlige lovgivningsprocedure går ud på, at Rådet træffer afgørelse med enstemmighed efter høring af Parlamentet.
Det er en lovgivningsform, som giver medlemslandene det sidste ord, og som derfor minder om almindeligt folkeretligt (mellemstatsligt) samarbejde. Det er en lovgivningsform, som i vidt omfang blev opgivet på det politimæssige og strafferetlige område med Lissabon-Traktaten. Bibeholdelsen vedrørende det operationelle politisamarbejde understreger, hvor ømtåleligt området er for mange medlemslande.
Det understreges i øvrigt også af TEUF art. 276, hvorefter EU-Domstolen under udøvelsen af sine beføjelser inden for dette område ikke har kompetence til at prøve gyldigheden og proportionaliteten af operationer, som udføres af landenes politi eller andre retshåndhævende myndigheder. Ligeledes har Domstolen ikke kompetence til at prøve udøvelsen af landenes beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed. Landene vil med andre ord selv bestemme, hvordan politihandlinger – f.eks. bekæmpelse af optøjer ved en stor demonstration – skal tilrettelægges.
Danmarks stilling
Danmark står foreløbig uden for samarbejdet inden for denne del af EU-retten. Det kan meget vel få konsekvenser for danske myndigheders mulighed for at efterforske og retsforfølge kriminalitet med grænseoverskridende aspekter.
De første retsakter, uden Danmarks deltagelse, er fremsat (se det ovenfor nævnte om en EU-efterforskningskendelse). En folkeafstemning om retsforbeholdet kan dog på kort tid ændre situationen og gøre Traktatens nye bestemmelser til virkelighed i Danmark.
Af Thomas Elholm, lektor, Syddansk Universitet
EU-landene har i mange år været tilbageholdende med at overlade kompetence på det politimæssige og strafferetlige område til EU. Med Lissabon-Traktaten, der trådte i kraft 1. december 2009, har de imidlertid i vidt omfang overladt kompetence. Det supranationale EU-samarbejdes særlige kendetegn – beslutninger ved kvalificeret flertal, retsakter med direkte virkninger i landene og fuld kompetence for EU-Domstolen – er dermed også blevet kendetegn for det strafferetlige samarbejde. Det var utænkeligt for blot 10 år siden. Men der ses fortsat spor af landenes tilbageholdenhed i Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (herefter TEUF). F.eks. fremgår det af de indledende bestemmelser til kapitlet om bl.a. politi- og strafferet, at EU skal respektere landenes retssystemer og retstraditioner. Dermed afspejler EU’s traktatgrundlag modsætningsforholdet mellem øget EU-integration og landenes suverænitetsbehov, som gennem mange år har præget det strafferetlige og politimæssige EU-samarbejde.
Delt initiativret
TEUF indeholder imidlertid også mere håndfaste bestemmelser om magtfordelingen mellem EU og medlemslandene på området for politimæssigt og strafferetligt samarbejde. EU’s kompetence er på dette område begrænset sammenlignet med de fleste af EU’s øvrige politikområder.
Det fremgår f.eks. af TEUF art. 76, at både Kommissionen og medlemslandene har ret til at fremsætte forslag til retsakter på dette område, mens Kommissionen har eneretten til at fremsætte lovforslag på de fleste andre politikområder. Retten til at fremsætte lovforslag – og dermed både bestemme indhold og timing af disse forslag – er en væsentlig magtfaktor i EU-samarbejdet, og Kommissionens magtposition er således en anelse svækket. Medlemslandene benytter sig faktisk af denne ret, senest i forbindelse med et forslag om den såkaldte efterforskningskendelse (omtalt i Advokaten nr. 8/2010). Det fremgår dog af TEUF art. 76, at mindst en fjerdedel af medlemslandene skal stå bag et forslag, før det fremmes i Rådet. Et enkelt eller nogle få lande kan med andre ord ikke uden videre fremsætte forslag til EU-retsakter.
Begrænsning i brug af virkemidler
Fra og med Lissabon-Traktatens ikrafttræden kan EU som udgangspunkt vedtage direktiver og forordninger på området for det strafferetlige og politimæssige samarbejde. Kigger man imidlertid de nye bestemmelser i traktatgrundlaget efter, vil man opdage, at EU’s kompetence vedrørende strafferetten er begrænset på visse måder. De to hovedbestemmelser om henholdsvis straffeprocessuelt samarbejde og samarbejde om den materielle strafferet (art. 82 og 83) er i vidt omfang begrænset til kun at angå udstedelse af direktiver.
Det er en væsentlig begrænsning, fordi det betyder, at EU ikke kan vedtage strafferetlige regler, der gælder direkte i landene (således som forordninger gør). For at direktiver kan få virkning i landene, er det som udgangspunkt nødvendigt, at landene selv udsteder regler, der implementerer direktiverne. Der skal altså udstedes nationale love med hjemmel for straf, før et EU-direktiv vedrørende strafferet slår igennem nationalt. Dermed vil det fortsat være de enkelte landes samlede straffelovgivning, herunder landenes egne regler om bl.a. medvirken, forsøg, tilregnelse, straffrihedsgrunde, forældelse osv., som vil præge den strafferetlige sanktionering i EU.
Nødbremser
På området for det strafferetlige og politimæssige samarbejde er der i EU’s traktatgrundlag indbygget en række såkaldte “nødbremser”. De går i korthed ud på, at et enkelt eller flere lande – efter nærmere fastsatte mekanismer – kan modsætte sig indførelsen af bestemte regler på trods af, at der kan vedtages regler med kvalificeret flertal. Det er dog en forudsætning, at de foreslåede regler berører grundlæggende aspekter af det pågældende lands strafferetlige system. Nødbremserne skal gøre det lettere for landene at acceptere overgangen fra enstemmighed til kvalificeret flertal på strafferetsområdet.
Nødbremserne er imidlertid samtidig forbundet med muligheden for, at nogle lande kan indgå et mere intensivt, såkaldt forstærket samarbejde, på grundlag af de foreslåede regler. Således tilgodeses både de suverænitetsivrige og de integrationsivrige lande. Man taler derfor også om “bremseacceleratoren”. Ulempen ved denne bremseaccelerator er, at man får et EU-samarbejde i forskellige niveauer/tempi. Det vil EU-institutionerne formentlig i vidt omfang forsøge at undgå, og det er meget tænkeligt, at landene af politiske årsager kun ganske undtagelsesvis kan anvende nødbremsen.
Understregning af nærhedsprincippet
Det fremgår af TEUF art. 69, at de nationale parlamenter på området for strafferetligt og politimæssigt samarbejde skal påse nærhedsprincippets overholdelse. Nærhedsprincippet betyder, at EU på de områder, hvor kompetencen er delt mellem EU og landene (hvilket er de fleste) kun må lovgive, hvis denne lovgivning er nødvendig og giver et bedre resultat end det, der ville kunne opnås ved landenes egen regulering.
Umiddelbart synes art. 69 ikke at sige andet end det, som følger af det generelle nærhedsprincip i EU’s traktatgrundlag. Men bestemmelsen skal formentlig opfattes som en understregning af vigtigheden af nærhedsprincippet på netop dette politikområde. Det støttes af, at der ifølge protokollen om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet kun kræves en fjerdedel af landenes parlamenter for at få taget et udkast til retsakt op til fornyet behandling, hvis parlamenterne mener, at udkastet strider mod nærhedsprincippet. Normalt kræves en tredjedel af de nationale parlamenters stemmer.
Denne kompetence for medlemslandenes parlamenter er ny med Lissabon-Traktaten, men giver dog kun parlamenterne en begrænset ret, nemlig til at få et udkast genovervejet i EU-systemet. Parlamenterne kan ikke forkaste forslaget.
Operationelt politisamarbejde er særlig penibelt
EU-samarbejdet indebærer, at landenes myndigheder ikke blot skal samarbejde bedre, men at der skabes adgang for myndighederne i ét land til at operere i et andet land.
Det er en tanke, som har mødt og fortsat møder stor modstand. Det skyldes ikke kun suverænitetstankegangen. Trods store ligheder mellem EU-landene er der fortsat kulturelle forskelle, som netop det politimæssige og strafferetlige samarbejde sætter på spidsen, og som kan give anledning til problemer.
I forbindelse med indførelse af reglerne i Schengensystemet om politiets ret til at forfølge en mistænkt på tværs af nabolandes grænser, var det således et problem for Danmark – formentlig af kulturelle og historiske grunde – at tysk politi skulle kunne operere i Sønderjylland. Derfor har Danmark en særlig begrænsning på dette område.
Af TEUF art. 87, stk. 3, fremgår, at Ministerrådet – efter en særlig lovgivningsprocedure – kan fastlægge foranstaltninger vedrørende operationelt politisamarbejde mellem forskellige landes myndigheder. Den særlige lovgivningsprocedure går ud på, at Rådet træffer afgørelse med enstemmighed efter høring af Parlamentet.
Det er en lovgivningsform, som giver medlemslandene det sidste ord, og som derfor minder om almindeligt folkeretligt (mellemstatsligt) samarbejde. Det er en lovgivningsform, som i vidt omfang blev opgivet på det politimæssige og strafferetlige område med Lissabon-Traktaten. Bibeholdelsen vedrørende det operationelle politisamarbejde understreger, hvor ømtåleligt området er for mange medlemslande.
Det understreges i øvrigt også af TEUF art. 276, hvorefter EU-Domstolen under udøvelsen af sine beføjelser inden for dette område ikke har kompetence til at prøve gyldigheden og proportionaliteten af operationer, som udføres af landenes politi eller andre retshåndhævende myndigheder. Ligeledes har Domstolen ikke kompetence til at prøve udøvelsen af landenes beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed. Landene vil med andre ord selv bestemme, hvordan politihandlinger – f.eks. bekæmpelse af optøjer ved en stor demonstration – skal tilrettelægges.
Danmarks stilling
Danmark står foreløbig uden for samarbejdet inden for denne del af EU-retten. Det kan meget vel få konsekvenser for danske myndigheders mulighed for at efterforske og retsforfølge kriminalitet med grænseoverskridende aspekter.
De første retsakter, uden Danmarks deltagelse, er fremsat (se det ovenfor nævnte om en EU-efterforskningskendelse). En folkeafstemning om retsforbeholdet kan dog på kort tid ændre situationen og gøre Traktatens nye bestemmelser til virkelighed i Danmark.