Der er en tilfredsstillende udvikling i udpegningen af dommere med bred erhvervserfaring, selv om dommernes løn kan mindske interessen hos nogle advokater.
Af Lene Pagter Kristensen, højesteretsdommer og formand for Dommerudnævnelsesrådet
I Advokaten nr. 04/08 har lektor ph.d. Michael Gøtze kritiseret, at udviklingen inden for dommerrekrutteringen ikke har levet op til de målsætninger, som Domstolsudvalget opstillede i sin betænkning fra 1996, og som gav anledning til ændringen af retsplejelovens bestemmelser om dommerrekruttering og oprettelsen i 1998 af Dommerudnævnelsesrådet.
Artiklen giver mig anledning til at kommentere især følgende to spørgsmål:
Hvad var det egentlig, som var målsætningerne, da Folketinget for snart 10 år siden besluttede, at rekrutteringen af dommere skulle være bredere?
Og er det rigtigt, at der – som Gøtze hævder – stort set ikke er sket noget?
Michael Gøtzes artikel indeholder forskellige udsagn om, hvad der var Domstolsudvalgets målsætninger for dommerrekrutteringen, men nogle af dem giver efter min mening et ufuldstændigt eller fortegnet billede. Der gives i det følgende nogle eksempler herpå.
Et opgør?
Der var i Domstolsudvalget almindelig enighed om, at det var ønskeligt med en bredere dommerrekruttering, og et flertal på 12 af udvalgets 16 medlemmer fandt, at denne målsætning burde lovfæstes, da “en lovbestemmelse vil forpligte de indstillende og afgørende myndigheder til i forbindelse med udpegningen af dommere at tage hensyn til den ønskede bredde i rekrutteringen.”
I Michael Gøtzes artikel anføres det, at udvalget ligefrem skulle have anbefalet et ”opgør” med den traditionelle snævre rekruttering af dommere fra domstolene og Justitsministeriet. Anvendelsen af udtrykket “opgør” leder tanken i retning af, at der er tale om et brud med eller en afstandtagen til noget, som man tidligere har været tilhænger af eller accepteret. Domstolsudvalgets flertal tog imidlertid ikke afstand fra det hidtidige rekrutteringsmønster i den forstand, at det frarådedes at rekruttere dommere fra domstolene og Justitsministeriet i noget større omfang, tværtimod. Udvalgsflertallet anfører således, at det ved siden af ønsket om en bredere rekruttering samtidig er af afgørende betydning, “at det generelt høje kvalitetsniveau blandt dommere i Danmark opretholdes,” og at der ved besættelse af dommerstillinger derfor “som hidtil [bør] lægges afgørende vægt på ansøgernes juridiske kvalifikationer,” og på side 188 anføres bl.a. følgende:
“Det er udvalgets vurdering, at mange dommere fortsat vil blive rekrutteret fra de samme kredse som hidtil, idet yngre jurister vil være tilbøjelige til forholdsvis tidligt i deres professi¬onelle liv at vælge et karriereforløb, som passer til deres evner, interesser og temperament. Udvalget er dog ikke i tvivl om, at der med de foranstaltninger, som udvalget foreslår, vil komme egnede kandidater til dommerstillingerne fra anden side, herunder fra advokatstanden, administrationen og universiteterne.”
Udvalgets intentioner var altså at skabe så gode rammer som muligt for en bredere rekruttering, men da udvalget samtidig forudsatte, at mange dommere fortsat vil blive rekrutteret fra de samme kredse som tidligere, synes det ikke at være helt dækkende at tale om, at udvalget i betænkningen anbefaler et opgør med den traditionelle rekruttering.
Frygt for systemvenlighed?
Michael Gøtze fremstiller det dernæst på den måde, at den grundlæggende indvending i domstolsbetænkningen mod det traditionelle rekrutteringsmønster skulle være, at “dommere skoles på en bestemt måde gennem deres forudgående ansættelse i f.eks. Justitsministeriets regi,” og at en sådan skoling “indebærer en risiko for systemvenlighed og anklagervenlighed i civile sager og straffesager.”
Det hører imidlertid med til billedet, at det alene var et mindretal på fire ud af Domstolsudvalgets 16 medlemmer, som gav udtryk for en sådan kritik af det hidtidige rekrutteringssystem. Flertallet på 12 medlemmer afviste kritikken i hvert fald på det generelle plan, jf. betænkningen side 179, hvor flertallet bl.a. udtaler følgende:
“Kritikken bygger på den forudsætning, at en forudgående ansættelse i Justitsministeriets departement bevirker, at de pågældende bliver “systemvenlige”. Efter flertallets mening er det imidlertid ikke rigtigt, at kendskab til et system indefra nødvendigvis bevirker, at man i andre sammenhænge vil være positivt indstillet over for dette system. En viden om de præmisser, som et system arbejder under, kan lige så vel føre til, at man forholder sig kritisk til systemet eller til den måde, systemet har virket på i den forelagte sag.
Overført på spørgsmålet om indstillingen hos dommere, der har været ansat i Justitsministeriets departement, betyder det, at der efter flertallets mening ikke kan opstilles en forhåndsformodning om, at den erfaring og indsigt, som dommeren har opnået under ansættelsen i Justitsministeriet, giver sig udslag i afgørelser, der favoriserer anklagemyndigheden eller den offentlige forvaltning.”
Bredere rekruttering
Michael Gøtze synes at forudsætte, at det ved vurderingen af, om Domstolsudvalgets inten¬tioner er blevet opfyldt, er mindre væsentligt at interessere sig for, om de personer, som udnævnes til dommere, har erfaringer fra mere end et ansættelsesområde. Gøtzes gennemgang i Advokaten af de senere års udvikling i rekrutteringspraksis er da også renset for oplysninger herom, idet han alene interesserer sig for hvilket område, de rekrutterede dommere “overvejende” har deres erfaringer fra. Han overser herved, at udvalget ved fastlæggelsen af målsætningerne for den kommende dommerrekruttering fremhæver det ønskelige i såvel at rekruttere dommere med en anden baggrund end den traditionelle som at få dommere med et så bredt erfaringsgrundlag som muligt. Begge disse aspekter indgår således i det grundlæggende spørgsmål om bredere rekruttering af dommere, jf. f.eks. s.184 i betænkningen, hvor det hedder:
“Som anført ovenfor i afsnit 5.11.3. kan målsætningen om en bredere rekruttering opnås dels ved at sørge for, at dommerkorpset omfatter personer med forskellig juridisk erhvervsbaggrund, dels ved at lægge vægt på, at den enkelte dommer har et bredt juridisk erfaringsgrundlag. Dette erfaringsgrundlag kan som beskrevet i afsnit 5.11.3. være opnået gennem forskellige ansættelser eller ved i en enkelt sektor at have fungeret i forskellige funktioner eller arbejdet med et bredt juridisk arbejdsområde.”
Ikke bare Tordenskjolds soldater
Det andet spørgsmål, som jeg vil tage op, er, om Michael Gøtze har ret i, at rekrutteringen af dommere efter 10 år er “stort set som den plejer”.
Gøtze konkluderer efter at have gennemgået Dommerudnævnelsesrådets årsberetninger for 2003-2007, at der alene er tale om en beskeden udvikling i rekrutteringsmønstret, og at dette navnlig gælder dommerstillinger på byrets- og landsretsniveau, hvorimod det om Højesteret anføres, at der her er sket en mere alsidig rekruttering.
Jeg gennemgår i det følgende først tallene for 2003-2006 og ser derefter på de nyeste tal.
Af de fem højesteretsdommere, som blev udnævnt i 2003-2006, kom en fra universitetsverdenen og en havde en længere karriere som advokat bag sig. Andelen med en anden baggrund end den traditio¬nelle udgjorde således for højesteretsdommeres vedkommende 40%.
Af de 17 landsdommere, som blev udnævnt i 2003-2006, havde syv – eller 41% – en anden baggrund end den traditionelle. Målsætningen om en bredere rekruttering synes således i perioden at være blevet opfyldt også på landsretsniveau.
Af de 67 byretsdommere, som blev udnævnt i 2003-2006, havde 10 – eller knap 15% – overvejende en anden baggrund end den traditionelle. Af de 57 dommere med overvejende traditionel baggrund havde 36 imidlertid erfaringer fra mindst ét ansættelsesområde ud over de traditionelle, hvilket må medinddrages ved vurderingen af, i hvilket omfang målsætningen om en bredere rekruttering kan anses for opfyldt.
De nyeste udnævnelser
I 2007 har udnævnelserne fordelt sig således:
Der er udnævnt tre landsdommere. To af disse havde overvejende været ansat inden for domstolene, men havde også – især for den enes vedkommende – længere tids erfaring inden for advokatbranchen. En havde overvejende været ansat i Justitsministeriet, men havde derudover været ansat ved domstolene og haft anden offentlig ansættelse.
Der er udnævnt én retspræsident. Den pågældende havde overvejende haft anden privat ansættelse, men havde derudover også været advokat, været ansat i Justitsministeriet og haft anden offentlig ansættelse.
Der er udnævnt 30 byretsdommere. Heraf havde 27 overvejende været ansat ved domstolene, men det var alene seks, som ikke havde erfaringer fra andre ansættelsesområder. To havde overvejende haft ansættelse som advokat. En havde overvejende haft ansættelse i Justitsministeriet og haft anden offentlig ansættelse, men havde derudover også været ansat ved domstolene.
Fordeles de i 2007 førstegangsudnævnte dommeres erhvervsbaggrund på de forskellige ansættelsesområder, fås følgende gennemsnitlige fordeling, idet der alene er medregnet dommernes hovedbeskæftigelser af mere end et års varighed:
- Dommerfuldmægtig/retsassessor 71,3 %
- Advokat 11,4 %
- Justitsministeriets departement, styrelser mv. 8,0 %
- Anden offentlig ansættelse 4,4 %
- Procesbevillingsnævnet/Domstolsstyrelsen 2,3 %
- Anden privat ansættelse 1,3 %
- Universitet/anden højere læreanstalt 0,7 %
- Politi/anklagemyndighed 0,5 %
Den samlede erhvervserfaring fra andre områder end domstolene selv og Justitsministeriet udgjorde således i 2007 ca. 20%.
Med i billedet hører, at Dommerudnævnelsesrådet ved indstilling af ansøgere ikke kun tager stilling til ansøgernes hovedbeskæftigelse, men tillige lægger vægt på ansøgernes erfaringer fra bibeskæftigelse, herunder undervisning (flere af de indstillede havde haft længerevarende bibeskæftigelse som eksterne lektorer ved universiteterne), arbejde i lovforberedende og kollegiale råd og nævn mv.
Lønproblem?
Dommerudnævnelsesrådet anfører i sin årsberetning for 2007 følgende:
“Det samlede billede, som tegner sig på nuværende tidspunkt, hvor reformen har været i kraft i knap ni år, er, at der er en tilfredsstillende udvikling i gang med hensyn til, at de, som i dag udnævnes som dommere, for flere og fleres vedkommende har et bredt erhvervsmæssigt erfaringsgrundlag inkluderende erfaring fra anden erhvervsmæssig baggrund end den traditionelle. Hvad angår landsdommer- og byretsdommerstillinger er der imidlertid stadig kun få kvalificerede ansøgere helt ”udefra”. Som nævnt foran under pkt. 1 og 9.4 kan der ikke bortses fra, at en væsentlig medvirkende årsag hertil kan være, at dommerstillinger lønmæssigt ikke kan konkurrere med de stillinger, som jurister med de fornødne kvalifikationer til at blive dommere har mulighed for at søge i andet – og herunder især privat – regi.”
Dette er for mig at se en mere dækkende beskrivelse af udviklingen end den, som fremgår af Michael Gøtzes artikel.
Det må i øvrigt i hele debatten om en bredere dommerrekruttering ikke glemmes, at det specielt i relation til dommere er særdeles vigtigt ved udnævnelsen at sikre sig, at de, der udnævnes, har det fornødne høje kvalitetsniveau, da det følger af grundlovens § 64, at dommere ikke kan afskediges uden ved dom. Der blev derfor også ved affattelsen af retsplejelovens § 43 fokuseret specielt på kvalitetsaspektet, og det er i bemærkningerne til bestemmelsen fremhævet, at der ved vurderingen af en ansøger skal lægges afgørende vægt på de juridiske og personlige kvalifikationer. Der skal endvidere lægges vægt på bredden i ansøgerens juridiske erfaringsgrundlag, ligesom det skal indgå i vurderingen, at der ved domstolene bør være dommere med forskellig juridisk baggrund.
Dommerudnævnelsesrådet
Rådet – som består af en dommer fra hver af de tre instanser, en advokat samt to offentlighedsrepræsentanter – er blevet sammensat med henblik på at sikre, at besæt¬telsen af dommerstillinger sker på et sagligt grundlag under inddragelse af alle relevante hensyn. Det er i den forbindelse værd at bemærke, at rådet i de ni år, som rådet har eksisteret, har været enige om langt de fleste af de indstillinger, som rådet har afgivet. Af de 82 indstillinger, som rådet afgav i 2007, var der således enighed i rådet om de 79 af indstillingerne.
Justitsministeren blev efter artiklen i Advokaten anmodet af Retsudvalget om at kommentere denne artikel samt en anden artikel af Michael Gøtze i Festskrift til Jørn Vestergaard, 2008.
Ministerens svar kan ses på Folketingets hjemmeside:
www.folketinget.dk>dokumenter>udvalgsdokumenter>Retsudvalget (spørgsmål nr. 783 + 784).