Den stærkt kritiserede terrorlovgivning skal nu udvides til at omfatte oplæring og rekruttering af terrorister og opfordringer til terror.
Af Thomas Elholm, lektor, Syddansk Universitet
I 2002 vedtog EU en rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme. Dengang blev rammeafgørelsen kritiseret. Nu skal den revideres, og det giver igen anledning til en række overvejelser. Det får dog ikke den store betydning for Danmark. De danske regler på området er så brede, at ændringer på grund af rammeafgørelsen er unødvendige.
Rammeafgørelsen var blot en af flere internationale retsakter med det formål at bekæmpe terrorisme. Både i FN-regi og Europarådet er der udstedt retsakter om terrorbekæmpelse. EU’s rammeafgørelse adskiller sig dog på væsentlige punkter fra de øvrige internationale instrumenter.
Krav til strafferammer
For det første stiller EU’s rammeafgørelse, som den eneste, krav til medlemslandenes strafferammer. Der kræves, at en række forbrydelser skal kunne straffes strengere end andre forbrydelser, hvis de begås med såkaldt terrorforsæt. Dette krav førte til øgede strafferammer i alle de tre nordiske lande, som er medlem af EU.
I Danmark blev der indført en særlig terrorbestemmelse med fængsel indtil på livstid (straffelovens § 114). Herved skete en kraftig opkriminalisering af visse handlinger. F.eks. var strafferammen for groft hærværk, uanset om det blev begået med terrorforsæt, hidtil maksimalt fire års fængsel. I Sverige fulgte man det danske eksempel med en særlig terrorbestemmelse med livstidsstrafferamme, hvilket også var lig med en kraftig opkriminalisering for flere forbrydelser. I Finland valgte man en lidt anden løsning, idet man ikke ønskede at gå videre end absolut nødvendigt for at opfylde de internationale forpligtelser. Men også her førte rammeafgørelsen til visse opkriminaliseringer.
Hvad er terrorisme?
EU's rammeafgørelse adskiller sig på et andet væsentligt punkt fra f.eks. Europarådets konvention om terrorbekæmpelse, nemlig vedrørende definitionen af terrorisme. Det har i mange år været vanskeligt at nå til enighed internationalt om en definition af terrorisme. Det skyldes bl.a., at det ene lands terrorister kan opfattes af et andet land som frihedskæmpere.
Da EU skulle lave rammeafgørelsen om terrorisme, voldte definitionen også problemer. EU valgte alligevel at lave en slags definition, men resultatet er temmelig upræcist. Et eksempel er, at efter rammeafgørelsen skal visse handlinger opfattes som terrorisme, hvis de begås med det formål “alvorligt at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer.” EU har hentet ordlyden fra FN-retsakter om terrorisme, men der er næppe nogen der ved præcis, hvad det betyder.
Uklarhed arves
Begrebet ‘rammeafgørelse’ kommer af, at det er EU, som udstikker rammerne, mens medlemslandene skal udfylde dem. Rammeafgørelserne skal således implementeres i national ret, og mange problemer med uklare EU-regler kan naturligvis afhjælpes, hvis landene er omhyggelige med implementeringen og sørger for at lave klare og præcise lovbestemmelser.
Problemet er bare, at medlemslandene i en række tilfælde faktisk overtager hele eller dele af ordlyden fra rammeafgørelserne direkte i de nationale bestemmelser. Det sker måske pga. af tidspres, manglende mulighed for at udarbejde gode, dækkende og præcise alternativer, eller fordi landene er bange for ikke at opfylde kravene i rammeafgørelsen.
Men vedtagelse af rammeafgørelser kræver enstemmighed i EU, og når så mange lande skal blive enige om en rammeafgørelse, medfører det ofte kompromiser, uklare punkter og bredt formulerede bestemmelser. Set i det lys er rammeafgørelser generelt set ikke særlig egnede til at blive implementeret ved ordret gengivelse i national ret. Det samme kan i øvrigt siges om en række FN-retsakter, herunder nogle af dem om terrorisme.
Det er derfor uheldigt, når lande i deres nationale lovgivning overtager ordlyden fra en sådan retsakt. I Danmark blev straffelovens § 114 om terrorisme udformet ved at hente dele af ordlyden fra EU-rammeafgørelsen og FN-retsakten om terrorisme.
Brud med principper
Siden oplysningstiden har de vesteuropæiske demokratier bygget på en forudsætning om, at især straffebestemmelser skal være klare og præcise, og at ingen skal kunne idømmes straf, medmindre der er klar hjemmel i lov (legalitetsprincippet).
Straffesystemer har igennem tiden været brugt af magthaverne i mange lande til at knægte opposition og modstandere, og legalitetsprincippet har som sin fornemme opgave at hindre magthavernes magtmisbrug. Det har været læren fra de uhyrligheder, som myndigheder i en række lande gennem århundred har udsat borgerne for.
Men der er naturligvis ingen grund til, at vi stikker os selv blår i øjnene: Der findes en lang række eksempler på mindre klare og præcise straffebestemmelser i ethvert lands straffelovgivning. Det kan ikke undgås. Det er nogle gange svært at formulere en generel bestemmelse, som klart og præcist udstikker rammerne for lovlig og ulovlig adfærd i alle tænkelige situationer.
Imidlertid er det værd at fastholde, for det første, at klarhed og præcision alligevel bør efterstræbes. For det andet er der en grænse for, hvor upræcist og bredt formuleret straffebestemmelser bør være. For det tredje er det ekstra alvorligt med uklare bestemmelser på områder, hvor konsekvenserne er meget indgribende. Det er netop tilfældet med terrorlovgivning, som ofte hjemler maksimumstraf. For det fjerde er det alvorligt med uklare bestemmelser, hvis disse let lader sig misbruge af statsapparatet i en politisk eller ideologisk kamp mod grupper af befolkningen. Netop terrorlovgivning er ikke “etisk eller politisk neutral”. Man kan blot tænke på forskellen mellem frihedskæmper og terrorist.
Terrorlov udvides
Rammeafgørelsen skal nu udvides, så medlemslandene skal kriminalisere:
1) Offentlig opfordring til at begå en terrorhandling.
2) Rekruttering til at begå en terrorhandling.
3) Oplæring til at begå en terrorhandling.
Hver af disse kategorier udvider ikke bare rammeafgørelsens anvendelsesområde, de refererer alle sammen til terrorbegrebet, som altså er (uændret) uklart defineret i rammeafgørelsen. Jo flere typer af handlinger, som denne uklare definition skal finde anvendelse på, jo flere uklare aspekter vil reglerne rumme.
Uklarhederne skyldes ikke alene terrorbegrebet. Det fremgår nemlig af forslaget til rammeafgørelsen, at den første kategori af handlinger (“offentlig opfordring til at begå en terrorhandling”) ikke blot er møntet på tilfælde, hvor der direkte plæderes for terror, men også på tilfælde, som indebærer “en fare for, at en terrorhandling begås.” Rækkevidden heraf må siges at være temmelig uklar.
Denne udvidelse kan i øvrigt skabe problemer i forhold til ytringsfriheden. Der vil formentlig være en række udtalelser, som kan “indebære en fare for, at en terrorhandling begås,” men som bør være legitime i et demokrati i en politisk debat. Rammeafgørelsen burde derfor indeholde bestemmelser, som tager højde for balancen mellem hensynet til en sådan terrorbekæmpelse på den ene side, og hensynet til ytringsfriheden på den anden side.
Europarådet vælger anden vej
Baggrunden for at EU vil ændre rammeafgørelsen er, at EU-reglerne skal bringes på linje med Europarådets konvention om bekæmpelse af terrorisme fra 2005. Det lyder måske umiddelbart uproblematisk at indføre regler om noget, som allerede er gældende ifølge andre regler. Men helt så enkelt er det ikke.
Europarådet har nemlig valgt en anden fremgangsmåde end EU. I Europarådets konvention om terrorbekæmpelse defineres terrorisme ikke. Der henvises i stedet til en række andre retsakter, som mere specifikt fastlægger, hvilke handlinger der skal bekæmpes. Det drejer sig bl.a. om kapring af fly og skibe, gidseltagning og terrorbombning. Dermed er omfanget og rækkevidden af Europarådets regelsæt mere præcist fastlagt.
Desuden indeholder Europarådets konvention en række retsprincipper og retsgarantier, som skal afbøde nogle af ulemperne ved terrorbekæmpelsen. Det gælder f.eks. kravet til landene om, at foranstaltninger til gennemførelse af konventionen skal være egnede, nødvendige og proportionale i forhold til det formål, som forfølges. Det gælder også kravet om, at foranstaltningerne ikke må føre til vilkårlighed og være diskriminerende.
Disse krav kan muligvis også siges at gælde efter almindelige EU-retlige principper. Men efter Kommissionens fremsættelse af forslaget til ændringerne i rammeafgørelse er det blevet foreslået eksplicit at medtage nogle tilsvarende bestemmelser i rammeafgørelsen. Det kan næppe skade.
Dansk strafferet har nogle af EU's mest vidtgående regler om strafansvar for forsøg og medvirken til kriminalitet, herunder terrorisme. Desuden fik Danmark to nye bestemmelser om oplæring og hvervning til terrorisme i straffelovens § 114 c og § 114 d i forbindelse med implementeringen af Europarådets konvention om terrorbekæmpelse. Samlet betyder det, at ændringerne i rammeafgørelsen ikke vil kræve ændringer i dansk lovgivning. Det er for så vidt udmærket. Men det ændrer naturligvis ikke på, at EU-lovgivningen set med retsstatslige briller er kontroversiel, at rækkevidden af rammeafgørelsen er dunkel, og at den uklare definition af terrorisme er kritisabel.