Vi lovgiver betydeligt mere og markant hurtigere på strafferetsområdet, og flere forhold er blevet gjort strafbare. Samtidig er muligheden for at idømme højere straffe og andre retsfølger blevet udvidet betragteligt.

Det er de centrale foreløbige konklusioner på en stor undersøgelse om udviklingen i straffeloven gennem de sidste 42 år, som er udarbejdet af en tværfaglig forskningsgruppe fra Aalborg Universitet, bestående af professor Birgit Feldtmann, ph.d.-stipendiat Kasper Jørgensen, lektor Lene Wacher Lentz, samt lektor Annette Olesen.

Formålet med forskningsprojektet ’Punitive Turn, Danish Style: Den strafferetlige lovgivningsproces i Danmark’ er empirisk at undersøge, om Danmark er blevet mere straffende, når straf måles ud fra øget kriminalisering og strafskærpelser i straffeloven, samt at undersøge om og hvordan lovgivningsprocessen har udviklet sig.

Øget kriminalisering efter årtusindeskiftet

Ph.d.-stipendiat Kasper Jørgensen, som er en del af forskningsgruppen, er ikke i tvivl om, at forskningsgruppen har identificeret nogle helt tydelige tendenser, når det handler om udviklingen af lovgivning indenfor straffeloven.

”Der er sket en markant stigning i lovgivningsaktiviteten på det strafferetlige område i perioden 1980-2022, når det kommer til såkaldte ændringslove. Før årtusindeskiftet lå det temmelig stabilt, og der er sågar enkelte år, hvor straffeloven slet ikke er blevet ændret. Efterfølgende er det gået rigtigt stærkt. Ud fra vores data ser vi en betydelig stigning i antallet af ændringslove, som kan indeholde en eller flere konkrete lovændringer i straffeloven. Det betyder, at der både i forhold til antal og volumen sker en helt tydelig stigning,” siger han.

I perioden fra 1980 til 2000 blev der således vedtaget i alt 43 ændringslove, hvilket resulterede i 369 lovændringer. I den efterfølgende periode, fra 2001 til 2022, blev der vedtaget i alt 134 ændringslove, hvilket resulterede i 622 lovændringer. Nogle år er atypiske i forhold til antallet af lovændringer for eksempel blev der i 2000 gennemført 235 konkrete lovændringer, hvilket blandt andet hænger sammen med afskaffelsen af hæfte. Også året 2004 er med 122 konkrete lovændringer atypisk, her er en del af forklaring en omstrukturering af sanktionsreglerne i straffelovens § 80 ff. og konsekvensændringer i bestemmelserne, som henviste til strafudmålingsbestemmelserne.

”Det er den helt generelle udvikling, men hvis vi ser nærmere på, hvad det reelt er af betydning, så kan vi se, at den stigende lovaktivitet inkluderer en øget kriminalisering; altså der er flere gerninger, som bliver kriminaliseret. Der er både i forhold til nykriminalisering, men også hvor indholdet i en eksisterende straffelovsbestemmelse bliver udvidet. Over en 40-årig periode er der blevet vedtaget 57 nykriminaliseringer, hvor 41 af dem er blevet vedtaget efter årtusindeskiftet. Det er jo virkelig interessant, at stigningen sker deromkring. I gennemsnit vedtages tre gange så mange lovændringer om året efter årtusindskiftet end tidligere, som medfører, at en ny handling bliver gjort strafbar eller fører til, at gerningsindholdet i en eksisterende bestemmelse udvides,” forklarer Kasper Jørgensen.

Når du strammer garnet…

Noget af det forskningsgruppen har lænet sig op ad i forskningen, er et begreb, der hedder ’Punitive Turn.’ Begrebet beskriver en tendens mod øget brug af straf i mange vestlige lande, hvilket afspejler sig i politiske dagsordner om lov og orden og en øget bekymring for kriminalitet.

Tendensen ramte ifølge flere forskere Norden i løbet af 1990’erne og medførte en ny, strafteoretisk tilgang i Norden, hvor lovgiver betragter kriminalisering og skærpede straffe som løsning på flere af tidens problemer.  Fra at betragte resocialisering som et af fængselsstraffens primære formål, blev inkapacitering – forstået som fængselsstraffens uskadeliggørende virkning – nu også tillagt en væsentlig betydning.  Det bygger på ideen om, at man f.eks. ved at idømme længere fængselsstraffe fysisk kan forhindre, at en person begår nye kriminelle handlinger, og man derved beskytter samfundet.

Kasper Jørgensen forklarer yderligere, at man i flere tilfælde anvender kriminalisering og strafskærpelser til at løse sociale problemer og beskytte en svært definerbar tryghedsfølelse. Forskergruppen ser således tendenser, som er karakteriseret ved flere strafferetlige nyskabelser, der ikke nødvendigvis løser reelle problemer, men i lige så høj grad har til formål at signalere handlekraft.  

”Når man hele tiden skærper straffen, så bliver straf hovedfokusset og resocialisering falder i baggrunden. Man er gået fra tanken om, at straf skal have et resocialiserende sigte til, at straf i stedet handler om, at lovovertræderen skal låses væk længst muligt, så vi fjerner truslen fra samfundet. Rent teoretisk ved man også, at jo mere du fokuserer på straf – jo mindre fokuserer du på resocialisering og behandling,” konkludere han.

Tendens til politisk og populistisk symbollovgivning

Hvad den stigende lovaktivitet indenfor straffeloven og den mere straffende tilgang skyldes har forskningsgruppen ikke undersøgt, men litteraturen på området vidner om, at der er en stigende tendens til brugen af symbol- og signallovgivning, hvor viden om straffens virkninger ikke tillægges samme betydning som tidligere. I stedet har den type lovgivning til formål at indikere handlekraft og sende et klart signal, konkluderer rapporten

”Flere strafferetseksperter har argumenteret for, at strafferetten har ændret sig fra lovgivning, der var rationel orienteret og begrundet til at bevæge sig mod symbollovgivning. Det er blandt andet en måde at udvise politisk handlekraft, og strafferetten er et oplagt politisk værktøj at bruge, når man ønsker at vise effektivitet, for alle kan jo godt blive enige om, at vi ikke ønsker kriminalitet i samfundet,” siger Kasper Jørgensen.

Ifølge ham har strafferetten også fået et andet formål. Man er begyndt at løse sociale problemer og ikke længere kun kriminelle problemer gennem straffeloven, hvilket blandt andet kommer til udtryk i kriminalisering af såkaldt ’utryghedsskabende tiggeri.’

”Politikerne bruger straffelovgivningen mere og på en anderledes måde i dag. Flere strafferetseksperter har påpeget en øget tendens til, at politikerne ikke længere læner sig op ad eksperter, når de skal lovgive, men i stedet søger at tilgodese antagelser om offentlighedens holdninger til straf. Det, at man ikke på samme måde som tidligere inddrager ekspertviden, kan resultere i, at man laver en straffelovgivning, der kommer til at ramme meget skævt og ikke får løst de problemstillinger, som man egentligt ønsker sig. Det er også blevet problematiseret, at man ikke er så interesseret i at få evalueret de strafferetlige tiltag, som man iværksætter,” forklarer Kasper Jørgensen.

Han er selv overrasket over, i hvor høj grad politikerne skruer på grebene.

”Først så skruer de særligt på kriminaliseringshåndtaget ved at gøre flere handlinger strafbare, og dernæst skruer de også op for straframmehåndtaget og skærper straffen for flere forhold. Jeg synes også, at det er interessant, at man fra lovgivers side er begyndt at komme med konkrete strafpositioner i forarbejderne og vi kan se ud fra vores data, at dette også er en øget tendens indenfor det sidste årti.”

Forhastede lovgivningsprocesser og for korte frister på høringssvar

Forskerne har derudover fundet en anden konsekvens af de hyppige ændringer i straffeloven, hvilket Advokatsamfundet også tidligere har udtrykt stor bekymring over. Nemlig at der er sket en støt stigning af forhastede lovgivningsprocesser, og der ofte er alt for korte frister på høringssvar.

”Vi kan se, at lovbehandlingstiden nærmest er halveret siden starten af 1980’erne og frem til i dag, og det betyder, at vi i dag lovbehandler dobbelt så hurtigt, som vi gjorde dengang. Og samtidig lovgiver vi mere end tidligere, så der er virkelig pres på,” siger Kasper Jørgensen.

Kasper Jørgensen forklarer derudover, at forskningsgruppens data har vist, at hvis man sammenholder den generelle udvikling i lovbehandlingen indenfor alle retsområder, er der sket et markant større skred indenfor strafferetten end i den generelle udvikling.

”Vores resultater viser, at man i 1980’erne brugte betydelig længere tid på at lovgive indenfor strafferetten sammenlignet med andre lovområder Stigningen i lovbehandlingshastigheden, der har fundet sted indenfor strafferetten de seneste årtier, tyder på, at noget centralt har ændret sig i måden vi udvikler og implementerer straffelovsændringer på i dag.   Det er en af de ting, der bør give stof til eftertanke, for der er flere myndigheder og interesseorganisationer, som problematiserer de korte høringsfrister overfor Justitsministeriet, fordi de ikke kan nå at gennemgå de store mængder af materialer og derfor ikke føler, at de kan levere et ordentligt stykke arbejde under de arbejdsvilkår,” siger Kasper Jørgensen og fortsætter;

”Vores undersøgelse har nemlig også vist, at der er en langt større mængde af materiale, som skal gennemgås ift. høringssvarene end tidligere. Derudover er tiden fra den dato, hvor en ændring i straffeloven vedtages, til den træder i kraft, blevet reduceret markant, og det har unægteligt en stor betydning for alle dem, der skal have implementeret ændringerne; det vil sige fra politi, anklagemyndigheden, domstole, myndigheder og advokater.”

Strafferet skal være evidens- og vidensbaseret

Forskningsgruppen håber på, at den nye viden kan bidrage til den kriminalpolitiske debat, da de data, som forskningsgruppen har indsamlet, giver mulighed for yderligere analyser af hvilke konsekvenser udviklingen mod ’mere straf’ kan have for kvaliteten af den danske straffelov.

”Det er jo et holdningsspørgsmål, om man skal være bekymret, men jeg vil sige, at hvis strafferetten bliver ved med at udvikle sig i den retning, som vores data viser, så bør man måske begynde at råbe vagt i gevær og søge at nedbringe det til et niveau, hvor det flader mere ud. Hvis vi ser på tallene lige nu, så sker der en kontinuerlig stigning, hvor det ikke rigtigt finder et leje. Og man kan jo ikke blive ved med at kriminalisere og skærpe straffene,” understreger Kasper Jørgensen.

Forskergruppen præsenterede deres resultater for Retsudvalget i starten af april, og Retsudvalget har i den forbindelse bedt justitsministeren forholde sig til resultaterne. Kasper Jørgensen håber, at de præsenterede resultater vinder genklang på Christiansborg.

”De skærpede straffe har medvirket til, at vi har et overbelæg i fængslerne, og vi har nogle domstole, der er yderst pressede. Så man burde måske nok begynde at undersøge nogle af de strafferetlige tiltag, som man har implementeret, og hvilke virkninger de reelt har – både for den enkelte og på samfundsniveau. Vi skulle jo gerne have en strafferet, der er forankret i viden og saglighed og ikke en lovgivning, som er baseret på, hvad vi tror og føler kunne virke,” siger Kasper Jørgensen.