EU’s fremtidige kriminalpolitik
Det strafferetlige EU-samarbejde er blevet mere intensivt igennem de sidste 10-15 år. Det er sket ved indførelse af EU-regler om den materielle strafferet, altså regler om kriminalisering og strafferammer. Desuden er der vedtaget en række regler om straffeproces, som skal gøre det lettere at retsforfølge kriminalitet på tværs af grænserne. Et nyt manifest skal bane vejen for, at EU-lovgiver får skabt nogle regler, der i højere grad end hidtil lever op til strafferettens grundlæggende, retsstatslige principper.
Af Thomas Elholm
Det er blevet nemmere for myndighederne at retsforfølge på tværs af EU-grænser. Blandt andet er det via den europæiske arrestordre blevet gjort lettere at udlevere borgere – også egne statsborgere – til andre EU-lande.
Selvom de fleste er enige om, at det i stigende omfang er nødvendigt at samarbejde på tværs af grænserne for at bekæmpe kriminalitet, især tværnational kriminalitet, så har der været en vis skepsis over for det strafferetlige EU-samarbejde. Det gælder naturligvis ikke mindst i Danmark, hvor EU-forbeholdet jo manifesterer denne skepsis. Også i advokatkredse har der været bekymring, især for retssikkerheden i forbindelse med udvidelsen af det strafferetlige EU-samarbejde.
Nu har en gruppe på 16 strafferetsforskere, inklusive undertegnede, fra ti forskellige EU-lande udarbejdet nogle retningslinjer for, hvordan EU-lovgiver bør forholde sig i forbindelse med vedtagelse af nye regler om straffeproces. De kalder lidt ambitiøst retningslinjerne for et manifest: Manifesto on European Criminal Procedure Law (se www.crimpol.eu). Tanken er, at EU-lovgiver ved at følge anvisningerne i manifestet får skabt nogle EU-regler, der i større grad end hidtil lever op til strafferettens grundlæggende, retsstatslige principper.
Trods de klare kriminalpolitiske aspirationer ligger der indgående strafferetlig forskning bag manifestet. Gruppens medlemmer er alle strafferetsforskere med speciale i EU-strafferet, og de har sammen gennem flere år lavet research om tværnationalt, EU strafferetligt samarbejde, herunder forskellene i landenes strafferetlige regulering og de retssikkerhedsmæssige udfordringer i forbindelse med tværnationalt, strafferetligt samarbejde.
Gruppen lavede et tilsvarende manifest om den materielle strafferet, som udkom i 2009. Det fik, ganske overraskende, stor indflydelse på EU’s kriminalpolitik. Så meget, at EU-kommissionen har formuleret nogle kriminalpolitiske principper med henvisning til netop manifestet. Det står tilbage at se, om også det straffeprocessuelle manifest får samme gennemslagskraft, men gruppen modtog forskningsmidler fra Kommissionen til at udarbejde manifestet, og Kommissionen var således også repræsenteret ved vicepræsident Viviane Reding, da gruppen præsenterede sit manifest i Bruxelles i november 2013.
Menneskerettigheder er ikke nok
Man skulle måske tro, at retssikkerheden i EU-samarbejdet er sikret, fordi alle EU-landene jo skal leve op til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK). Det burde således være uproblematisk, når politi og anklagemyndighed samarbejder på tværs af grænserne. De skal jo alle leve op til kravene i EMRK. Det er for så vidt også rigtigt. Problemet er bare, at EMRK alene giver en vis minimumsbeskyttelse, og at konventionen først og fremmest stiller krav til straffeprocessen i de enkelte lande, men ikke er særlig møntet på sager med tværnationale aspekter, for eksempel hvor en person udleveres til retsforfølgning i et andet land.
Personer, der udleveres til fremmede lande eller udsættes for retsforfølgning fra andre myndigheder, befinder sig i mange tilfælde i en mere udsat position, end personer i tilsvarende rent nationale straffesager. Det gælder også, selvom menneskerettighederne generelt iagttages i forbindelse med straffesagerne. Det skyldes en række forhold. For det første kan det være problematisk, hvis disse personer har baseret deres adfærd på en retsposition, som (alligevel) ikke finder anvendelse. For det andet kan det føre til juridiske problemer og uklarheder, at flere retsordner og retsregler griber ind i hinanden. For det tredje kan der være knyttet en række ekstra belastende forhold til retsforfølgning i fremmede lande. Mangel på kendskab til sprog, kultur, retsregler og muligheden for at kommunikere eller have råd til at betale for advokater i begge retssystemer kan stille den pågældende svagere. Netop behovet for at have bistand fra advokater i begge retssystemer har en række forsvarsadvokater herhjemme peget på som en nødvendig eller ønskværdig forholdsregel i tværnationale straffesager.
Manifestet peger derfor på en række krav til EU-lovgiver, som bør iagttages, når der laves ny EU-lovgivning.
Fundamentale krav til EU-lovgiver
En central mekanisme i det strafferetlige EU-samarbejde er princippet om gensidig anerkendelse. Det går groft forenklet ud på, at et lands myndigheder skal godkende afgørelser og domme fra andre landes myndigheder, som var det deres egne. I forbindelse med arrestordren betyder det blandt andet, at danske domstole ikke må efterprøve eksempelvis mistankegrundlaget i forbindelse med udlevering. Danske domstole skal lægge det fremmede lands vurdering til grund. I manifestet foreslås imidlertid et princip om begrænset gensidig anerkendelse. Det betyder, at princippet om gensidig anerkendelse skal vige i tilfælde, hvor der er risiko for tilsidesættelse af legitime statslige interesser (som defineres nærmere i manifestet) eller for individets retssikkerhed.
Samtidig skal EU-lovgiver være forpligtet til at sikre overholdelse af et proportionalitetsprincip, så den stat, der udsteder en afgørelse om gensidig anerkendelse, efterlever kravet om, at afgørelsen skal være egnet, nødvendig og forsvarlig i forhold til det mål, der søges opnået. Det har for eksempel været et problem i EU-samarbejdet, at visse lande – blandt andre Polen – har forlangt personer udleveret til retsforfølgning for mindre tyverier af for eksempel mobiltelefoner eller – i ét tilfælde – af en skinke.
Endelig skal EU-lovgiver i ethvert retsinstrument om straffeproces indbygge kompensationsmekanismer, så den ekstra belastning, der for borgeren er forbundet med tværnational retsforfølgning, afbødes. Der er lavet et bilag til manifestet med eksempler fra EU-lovgivningen, hvor EU-lovgiver enten lever op til manifestets krav eller ikke gør det. Et eksempel på, at EU forsøger at indbygge foranstaltninger i lovgivningen, som skal kompensere borgerne for den merbelastning, som tværnational retsforfølgning udgør, er direktivet om ret til tolkning og oversættelse i tværnationale retssager.
De omtalte krav er nærmere uddybet og forklaret i manifestet, og der er i øvrigt en række andre krav, herunder kravet om kohærens. Ifølge manifestet er det nemlig sådan, at hvert lands straffeprocessuelle system er et resultat af mange års finjustering af en mængde af indgrebsmuligheder for myndighederne og rettigheder for borgerne, som tilsammen skal give den for en retsstat acceptable balance mellem effektiv retshåndhævelse på den ene side og individets retssikkerhed på den anden. I nogle lande, særlig common law lande som Storbritannien, findes et utal af regler, der regulerer domstolenes bevisbedømmelse, mens efterforskningsmyndighederne er mere frit stillet ved indsamling af beviser. Omvendt er der i andre lande, herunder Danmark, hvor der er mange regler vedrørende borgernes retssikkerhed i forbindelse med straffeprocessuelle indgreb og øvrige efterforskningsmæssige aktiviteter, mens det i vidt omfang er op til dommeren frit at bedømme beviserne.
De forskellige reguleringer er udtryk for forskellige former for indretning af retssystemet. Hvis eksempelvis beviser optages i ét land efter dette lands regler, og derefter bruges i en retssag i et andet land, risikerer man, at balancen mellem effektiv retshåndhævelse på den ene side og retssikkerheden på den anden side, forstyrres. Hvis EU kræver, at beviser skal kunne flyde frit og anvendes frit på tværs af grænser, kan der opstå situationer, hvor balancen forstyrres. Det er derfor vigtigt, at hvert land i et vist omfang kan bevare sammenhængen (kohærensen) i sit eget system.